城乡社会养老保障统筹路径探讨＊

杨礼琼

（广东商学院，广东 广州 510320）

打破社会养老保障的城乡分治，实现全国统筹的社会养老保障制度，是经济和社会结构不断转化的必然趋势，是经济和社会协调发展的必然要求。因此，推动城乡社会养老保障体系的统筹建设就成为我国“十二五”时期社会保障建设的中心环节。但鉴于我国各地经济发展水平和人们收入水平的差异，城乡统筹的一体化建设并不能一蹴而就，应该采取适度梯度、分步推进的战略路径。

一、城乡统筹界定

社会养老保障城乡统筹是我国“十二五”时期的重点工作，已引起理论界和学术界的高度关注。本文认为，只有厘清城乡统筹的内涵和外延，才能进一步深入探讨养老保障城乡统筹的方式和步骤。

（一）城乡统筹的涵义

城乡统筹是相对于城乡分离而言的，是针对我国长期以来存在的城乡二元经济结构而提出的战略决策。其本质涵义，不同的专家学者分别从各自研究的角度进行了界定。这里综合陈光庭等的研究，可以集中概括为以下几点：

第一，城乡统筹是发生在生产力水平或称之为现代化和城市化水平相当高的时期。城乡统筹受制于生产力发展水平和工业化进程。经研究表明，只有当工业化进入中期阶段，才是工业支持农业、城市反哺农村实现城乡统筹的恰当时期。此时的生产力发展水平用经济指标显示为，人均GDP超过800美元。

第二，城乡统筹是一个渐进的过程，而不是结果。城乡统筹相对于城乡统一来讲，是过程和手段，城乡统一是目标和结果。

第三，城乡统筹是双向的，不是单向的。城乡统筹既不是城市统筹农村，也不是农村统筹城市，而是二者之间的良性互动，既表现为城市对农村、工业对农业的带动作用，又表现为农村对城市、农业对工业的促进作用［1］。

（二）城乡统筹与城乡统一

很多人在理解和探讨城乡统筹时往往比较激进和不理性，偏离城乡统筹的本质，将城乡统筹拔高为城乡统一。这种激进和不理性情绪的存在是可以理解的，因为它根源于长期以来的城乡分割和城乡分治给我国农村和农民带来的极大不公平。但是，我们必须承认，城乡统筹不等于城乡统一，二者之间是手段和目的的关系，是过程和结果的统一。同时它们又是相互关联的，没有城乡的统筹何来城乡的统一，忽视统筹的统一就是拔苗助长和空中楼阁。我国长期以来的城乡分治，使城市和农村各自独立的自成一体，城乡差距巨大。如果没有一个融合即“统筹”的过程，将城乡差距逐步缩小，如果硬是将严重分离的“两张皮”完全对接，结果有可能是资源浪费，难以形成合力，加剧社会矛盾，城市越来越发达，农村越来越落后。

（三）城乡统筹与城乡分割

学界有人过于强调二元结构，将城乡统筹与二元结构绝对对立起来，认为二元结构不适于建立统筹制度［2］，从而主张建立城乡分割的社会养老保障体系。其实，二元结构与城乡统筹并不冲突，世界上很多国家都是在二元结构背景下实现城乡统筹的，目前，我国已经进入了工业化中期阶段，更为重要的是我们已经在制度构建、法制建设、管理规范等方面为城乡统筹奠定了长效机制根基，在二元结构下逐步实现统筹不仅必须而且可行。

城乡统筹过程中还有一种倾向要防范，即过于放大城乡社保的区域性、阶段性和过渡性，从而陷入城乡分离的制度惯性，进而形成一种城乡分割的制度路径依赖。因此，要想避免制度统筹陷入制度分割，在养老保障制度构建中就必须要有统筹兼顾的预期步骤和统一制度的预期目标，用预期的过程和结果来规范和导向统筹过程。城乡统筹的目标就不会发生偏离。

二、农村现行的养老保障模式分析

我国农村养老保障问题是农村社会保障建设的重点和难点，一直受到政府和学界的高度关注。农村养老保障需求从内容上讲包括三个方面：经济支持、精神慰藉、日常护理。目前农村地区的养老保障制度、模式及方式众多，或并列或交叉或重叠。本文仅从养老保障模式角度作一概述并逐一加以分析。一种养老模式存在和运行的关键，就在于能否解决养老资源的供给，根据养老资源的供给主体，我们将农村现存的养老模式分为：家庭养老、社会养老和社区集体养老。

（一）农村家庭养老保障模式

首先有必要厘清家庭养老的概念，很多人往往将家庭养老与“居家养老”和“在家养老”交替使用，结果导致各种养老模式之间的交叉和重叠。本文认为，养老模式的根本界定依据在于养老资源的供给主体。据此家庭养老就应该是由家庭成员提供养老资源的养老方式。我国农村地区在社会养老保障长期缺位的状况下，家庭一直是农村居民的养老资源供给主体。即使农村地区已全面建立社会养老保障模式，家庭仍是农村养老资源的重要供给主体，家庭养老模式仍然是我国农村养老保障体系的基础［3］。其原因在于，中国传统文化和孝道思想源远流长，经过几千年的传承和浸润，传统孝道思想意识已经内化为人们的行为准则和规范，赡养老人、奉养长辈成为家庭和个人的当然责任和义务。尽管随着社会的转变，家庭规模和家庭养老的方式在不断发生变化，但家庭养老作为家庭的基本职能并没有被取代。即使新农保已经全面推广，也并不意味着家庭养老模式将完全被社会养老保障模式所取代。因为，老人的养老需求涉及经济供养、生活照料和精神慰藉等，而一般来讲，低水平的社会养老保障无法独立支撑农村老人的经济需求，日常生活照料和心理情感需求更是社会养老保障机制所无法完全提供的，所以，家庭养老模式不仅是农村老人养老的基础和保障，而且是新农保实施的基础和保障［4］。

我们还应意识到，随着社会经济结构、家庭结构和人口结构的改变，家庭养老保障模式的功能在不断弱化。首先，我国城市化的快速推进，计划生育效果的显现，必然带来农村人口的老龄化。据第六次全国人口普查，65岁以上人口占全国总人口8.9%，而农村老年人口占老年人口的70%以上。就一般情况而言，城乡倒置的老龄化必然加重家庭养老的压力。其次，市场经济的建立和发展，促使农村居民观念意识相应改变，人们更看重经济物质利益关系，因此不可否认，传统的尊老养老的观念存在着逐步淡薄的现象。最后，养老保障的根本支撑点在于经济支持，据统计，我国农村家庭的收入主要来源于土地，而农村土地制度的不完整导致土地经营的非规模化，加上城市化带来的土地耕种面积的减少，农业生产经营的不稳定性等等，因此，土地收益的降低使家庭难以承担养老的功能。

（二）农村社区养老保障模式

社区是建立在空间基础上的人群概念，在社会学上，社区一般是指以一定地域为基础的社会群体。社区有大有小，可以大到一个县或者更大，也可以小到一个村庄或者一个基层组织，本文所谈的社区是指农村村落社区，由于农村村落是农村老人基于一定的血缘亲缘关系进行聚居和活动的场所，因此，村落社区不仅表现为以一定地域为基础，而且还表现为以一定的血缘亲缘关系为基础。因此，农村村落社区内部居民之间的关系相当紧密。

农村社区养老是一种以农村社区为平台，整合各种社区养老资源，在社区内农村居民的合作和参与下，为满足老年人的经济支持、生活照料和精神慰藉等需求的养老模式。农村社区养老的供给既包括各种养老机构和养老组织等养老设施的提供，又包括家务和护理等各种养老服务的供给。

由于农村社区成员之间地缘与亲缘的叠加关联，因此，依托于农村社区的养老供给就更具有经济性。所以，研究农村养老保障模式不能缺少社区养老这个基本层次。从经济性角度讲，首先相比养老机构投资少。农村社区养老主要凭借本社区的养老资源，依靠社区内老年人之间的互帮互助来运作，无须大量投资，无须聘请大量专业人员。据调查，在农村社区，有38.3%的老年人愿意帮助其它困难老年人，有53.1%的老年人愿意代表老年人反映困难情况，56.2%的老年人愿意组织或参加别人组织的娱乐活动［5］。社区养老供给有很大的空间和市场。其次是相比养老机构生活质量更高。天伦之乐是我国农村老人晚年生活的基本追求，而天伦之乐最主要的体现并不在于物质需求，而是渗透在生活照料中的心理上的满足和精神上的愉悦。在社区养老模式中，由于老人身处原有的环境、熟悉的邻里，在亲情的温暖和友邻的关怀中倍感愉悦和满足，加上亲人友邻熟悉老人的性格习惯和生活喜好，沟通方便、相处愉快，在同样的物质保障条件下，人们的生活质量更高、幸福感更强。

（三）农村社会养老保障模式

农村社会养老保险是国家对农村居民实施的一项规范性的保障制度。长期以来，我国社会养老保险制度的构建主要是面对城镇职工，而广大农民的养老保障主要依赖于家庭。随着社会经济结构的快速发展和工业化城市化的加快推进，传统意义上的家庭保障面临诸多挑战，其保障功能和作用在持续弱化。此时，由政府作为责任主体，为农民的养老提供制度性保障，才是解决农民养老问题的根本出路。

我国农村社会养老保障制度的探索构建始于上世纪的80年代，一波三折，历经徘徊、调整和试点，新型农村养老保险制度于2009年10月开始试点推行，计划于2020年实现农民养老保险的全覆盖。从实际试点情况看，新农保的运行效果是非常明显的，这主要得益于新农保具有可持续性的制度创新。新农保的制度创新主要体现在两个方面，一是实行“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”的筹资方式，该筹资方式明确了政府的财政责任，突破了老农保的基金筹集完全来源于个人缴纳的自我储蓄积累模式。社会养老保险的责任主体，从其题中之义无疑就是国家或政府。政府的责任不是单一的而是综合的，不仅体现在制度设计和法律保障，更重要的是体现为财政支持。老农保之所以无法持续下去，其根本原因就在于政府财政责任的缺位；新农保之所以具有可持续性，就在于政府责任的明确定位。新农保制度创新的另一方面是实行基础养老金和个人账户养老金的制度模式。基础养老金由国家财政全额支付，地方财政补贴、集体补助及农民个人缴费共同构成个人账户资金来源。该制度模式不仅充分体现政府的财政支持，而且在待遇支付方面与城镇职工基本养老保险的统账结合模式直接对应，为城乡社会养老保险的接续和统筹打下坚实的基础。无疑新农保是我国政府统筹城乡发展和破解城乡二元结构的重要举措。

三、城乡统筹的社会养老模式推进路径分析

城乡统筹社会养老保障，实质就是把城市的社会养老模式覆盖到农村。2009年10月我国已正式启动的新农保试点工作，就意味着社会养老模式城乡覆盖和统筹的开始，目前的关键问题是如何有效推进城乡统筹。鉴于我国东中西部农村地区经济发展水平、集体经济实力和农民收入水平的差异，在社会养老保障的城乡统筹进程中，应该从当地实际出发，分类设计和分层推进。本文根据全国各地农村的实际，将农村地区分为三种类型，针对每种类型的具体情况分类设计城乡社会养老保障的统筹模式。具体观点如下。

（一）富裕型农村地区养老保障的城乡统筹

所谓富裕型农村，一般分布在我国的东南沿海地区以及内地的城市郊区，这些地区经济发展水平较高，制度建设比较齐全，市场比较发达完备，人们的养老需求层次和能力比较高，这类地区可以直接实施与城镇养老保障接轨的模式，以实现养老保障的城乡统筹。

1.实行强制参加新农保，改变自愿参与的原则。基于我国城乡、地区和群体收入的过大差距，新农保采取自愿参保的原则，该原则实质与社会保险的基本特点和要求是相悖的。社会保险的突出特点表现为以法律作支撑的强制性，既然新农保属于社会保险的重要组成部分，加上富裕型农村地区各种主客观条件比较完善和成熟，就应该变参保的自愿性为强制性，不仅可避免道德风险，还可促进筹集机制的稳定，以实现城乡社会养老保障的有效接轨。

2.不断提高新农保的保障水平。从目前制度运行的效果看，城乡社会养老保障待遇悬殊，已经成为城乡统筹的一大障碍。保障水平的高低主要取决于保障基金的状况。富裕型农村地区经济实力强，地方经济和集体经济实力雄厚，可以很好地解决养老保险的资金问题。因此，为保证养老保障水平持续稳定有序增长，该类地区可以适当加大地方政府和集体的缴费比例。

3.进行养老保障制度碎片化整理。我国养老保障体制在建立的过程中，由于过于强调地区特点和人群特色，致使农村社会养老保障制度严重碎片化。制度的统筹是养老保障发展的必然趋势，为了尽可能地避免制度整合成本和制度实施成本的发生和放大，在城乡统筹这个预期目标的框架下，在条件成熟的发达地区，突破制度间的分割，实现各种社会养老保障制度的有效衔接，具体做法可以借鉴卢海元提出的方案，新农保与被征地农民养老保障、农村计划生育家庭的养老保险制度可以叠加，而新农保与农村五保供养制度、农村最低生活保障制度之间只能选择参加［6］。因为被征地农民为国家和地方经济建设作出了巨大的让步和牺牲，而且土地对于农民来说承载着就业保障和养老保障。计划生育家庭一方面响应政府的号召，另一方面意味着家庭养老资料供给的短缺。

（二）温饱型农村地区养老保障的城乡统筹

温饱型农村地区相比发达和贫困农村地区而言，农村经济发展水平较高，乡镇企业和社区经济比较发达，但由于该类地区还未达到富裕，农民收入尚不稳定，如果遇到天灾人祸仍易返贫。因此，温饱型农村地区在养老保障的统筹模式上应该采纳：大力推行新型农村养老保险制度，同时运行社区养老。而新农保的大力推行，一要确保资金到位，这是新农保推进的关键环节；二要做好宣传普及工作，这是提高农民参保率的基础环节。

1.确保新农保资金的持续到位。对于温饱型农村地区来说，新农保能否持续进行，主要取决于各个渠道资金尤其各级财政资金能否安全、稳定和及时到位。新农保虽然明确了各级政府财政投入的责任，但其财政持续投入却缺乏长效制度保障机制。农民个人虽然具有一定的缴费能力，但因其收入的不稳定性致使缴费能力不是很强。集体补助由于多数地区集体经济的薄弱而基本难以保证。为了确保新农保资金的持续到位，政府应建立各级地方政府财政补贴的保障机制，同时增强地方财权以提高地方政府的财政补贴能力。通过大力扶植和发展集体经济，提升集体补助的能力。为温饱型农村地区的新农保发展提物质基础保障。

2.加强新农保政策的宣传解释。温饱型地区农民由于收入的不稳定性，思想观念比较滞后，仍然眷念传统的家庭养老和有限的土地保障，对社会养老有一定的希望和需求，但因对社会养老的具体实施办法了解不够而处于观望甚至是怀疑态度。据调查，有超过65%的农民把自已的养老寄托于家庭和子女，中青年农民普遍面对长达20多年的缴费期，对未来的费用领取心存疑虑等等［7］。因此，新农保政策的宣传解释对于温饱型农村地区新农保的推行就至关重要。为了确保宣传工作，在基层的农保工作队伍的组建上，要重视建立人手够、农保政策了解透彻、业务技术能力过硬、工作耐心细致到位的队伍，通过多种宣传方式，让农民了解政策的原则和性质，逐步塑造农民的社会养老保障理念，增强社会养老保障意识，促使新农保顺利健康推进。

3.以社区养老为依托。温饱型农村地区集体和社区经济比较发达，由社区承担部分养老功能有一定的物质基础和经济保障。加上温饱型农村地区的社会养老保障体系还处于大力推进过程中，无论是其保障水平还是覆盖面均比较有限，因此，社区养老就理所当然地成为该地区的养老保障体系的重要依托。具体来讲，温饱型农村地区社区养老的构建，应该以村委组织为社区单位，开展多渠道的社区养老。村委组织可以设立农村老人医疗点、休闲娱乐点、老人优惠饭堂等，满足老人日常生活所需，并与附近医疗机构、学校等保持固定联系，定期组织志愿者活动，慰问老人。应大力发展农村敬老院，建立“托老所”。这种“托老所”可以是私人投资的，也可以是村民集资的，视各村的经济发展水平和村民的意愿所定。

（三）贫困型农村地区养老保障的城乡统筹

我国贫困型农村主要分布在西部地区。由于西部地区农村经济不发达，传统农业占相当大的比重，农民的收入水平低。鉴于上述原因，城乡统筹的养老保障模式应该是：在家庭养老保障的基础上，逐步开展农村社会养老保险制度。具体实施措施如下。

1.有效解决养老保障资金筹集。养老保险资金筹集困难是制约贫困型农村地区社会养老保障推行的关键因素。从社会养老保障在该类地区的试点情况看，参保率并不高，在2009年试点的年末，即使是当地政府的强力推行，覆盖率勉强过60%［8］。主要原因是人们收入水平抑制了养老需求。因此，有效推行新农保的关键就是要解决养老保障资金的筹集。为此，首先在缴费模式方面，应变缴费型为非缴费型，费用基本由中央财政和地方财政承担，加大中央财政对西部贫困地区的养老保险的财政支出，对地方财政补贴规定和比率进行刚性约束。其次，运用市场化和社会化手段，发行西部贫困地区养老保障福利彩票。我国福利彩票已经有十几年的发展历程，为社会福利事业的发展筹集了大量的资金，同时在福利彩票发行和运作方面也积累了相当的经验。在西部贫困地区的养老保障资金的筹集方面，可以大胆借鉴福利彩票的运作，为养老保障的提供有力的资金支持。

2.大力实施社会救助。贫困型农村地区由于经济基础薄弱，农民收入低且极不稳定，很多农民的收入维持生存都比较困难，更不用说缴费参保。因此，在贫困型农村地区，政府作为责任主体，除了对五保户进行生活救助外，还应该对贫困家庭提供生存保障，以体现底线公平。每个公民生存权的维护和保障，不仅是政府的应尽责任，也是每个公民应该享受的基本权利。为了有效保障贫困家庭老人的最基本生活，还应该合理处理当地经济发展水平与最低生活需求、保障最基本生活与克服懒惰依赖思想等关系，切实建构起贫困老人的养老保障的最后防线。

3.强化家庭养老的基础地位。从我国目前实施的养老保障制度体系角度看，由政府实施的社会养老保障制度和社会救济制度，远远不足以解决我国贫困型农村数量庞大及速度增加之快的老年人养老问题。归根到底，贫困型农村地区还是要依靠家庭养老。首先，加大传统道德孝文化的宣传和倡导，营造道德自律，提高子女赡养父母的自觉性。其次，通过制度建设促进和改善农村养老状况，适当将家庭养老由道德层面上升为制度层面。比如通过签订《家庭赡养协议书》，将家庭养老由自发的道德行为上升为制度约束的自觉行为等。再次，多途径提升家庭经济支撑力。可以研究土地利用技术，提高农业科技进步；通过土地流转及租赁等方式实现收入的增加；通过财政加大对农业农村基础设施建设投入，大力推进农业产业结构调整，拓宽农民就业渠道，等等，从而最大限度地保障老年人的经济自我支持力。

［1］宋海英.统筹城乡发展研究述评［J］.理论参考，2005，（4）：64－67.

［2］郑秉文.中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源［J］.社会保障研究，2009，（1）：209－224.

［3］杨礼琼.城乡统筹背景下中国特色农村养老保障路径选择［J］.理论探讨，2011，（3）：97－100.

［4］张世勇.家庭养老：新型农村养老保险的基础和保障［N］.第一财经日报，2009－12－24.

［5］张正河，苏保忠.中国农村养老保障的路径选择［J］.甘肃行政学院学报，2009，（5）：101－106.

［6］卢海元.和谐社会的基石——中国特色新型养老保险制度研究［M］.北京：群众出版社，2009：5－10.

［7］白维军.我国农村养老保障的碎片化与制度整合［J］.经济体制改革，2009，（4）：102－106.

［8］倪大兵，方铭勇.新型农村社会养老保险问题与对策思考［J］.中国集体经济，2011，（4）：12－14.