高职院校内部审计“免疫系统”存在的问题之我见＊

赵 群

（武汉交通职业学院，湖北 武汉 430065）

刘家义审计长在2008年就指出：“审计不仅可以使某一具体的委托受托关系得以正常维系，而且可以促进整个社会委托受托关系之间按既定规则有序运行，从而维护经济社会发展的秩序，起到预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的‘免疫系统’功能。”据此可以理解为：审计“免疫系统”中的“疫”，指的就是“经济社会运行中的障碍、矛盾和风险”［1］。

审计“免疫系统”理念的提出，突破了“审计是一种经济监督和评价活动”的传统认识，把审计看作经济运行的“免疫系统”，诠释了当代审计的真正内涵。就如同人体“免疫系统”通过防止病毒入侵、消灭入侵病毒、修复受损器官等方式，保证人体健康生存的功能。

审计“免疫系统”理论基点是国家审计，对高职院校而言，因其同样存在大量经济活动，内部审计作为保障院校经营安全、维护院校利益的免疫系统，也应具有三种基本功能，即预防性功能、抵御性功能和建设性功能，同时也是高职院校进一步加强行政管理、促进院校廉政建设、提高综合效益等方面的重要手段之一。

随着“免疫系统”理念的提出，高职院校内部审计业务范围得到不断延伸和拓展，已从最初的合规性、合法性财务审计逐步发展到内部控制的合法性、有效性综合管理审计。具体说来，在时间上，已经从单一的事后审计转向事前、事中和事后审计；在空间上，内部审计已经从单一的财务审计扩展到院校的各个领域；在工作模式上，已经从单一的审计模式发展成全方位的内部控制模式。目前，各高职院校的内审工作相对于本科院校存在明显差距，“免疫系统”的作用尚未充分发挥。

一、高职院校内部审计的现状及存在的问题

（一）内部控制制度有待完善

1．现行财务管理制度有待完善。目前各高职院校在财务管理和内审管理方面已初具规模，在提高学校资金使用效率效果，为学校领导决策提供可靠的依据等方面起到了积极作用，但也存在不足之处。首先是缺乏有效的整改反馈制度，被审单位对内部审计提出的意见或建议不能及时反馈，是否整改未知，使得消除和抵御财务风险存在一定隐患。其次是现行制度下的财务审计和实际财务发生存在较大的时差，财务审计的滞后性不具备“防火墙”功能，只能事后揭示，难以在真正意义上预防和抵御财务风险，其管理模式有待探索和创新。

2．在基建工程项目管理方面的规章制度有待完善。目前各高职院校发展迅速，基建工程项目不断，基建资金投入金额较大，是贪污腐败案件重发区，故此应成为内外审计关注的重点。目前，基建工程全程跟踪审计模式已深入各高职院校，宏观控制初具规模，但微观管理还有待加强，如管理制度还不够细化，特别是有些高职院校在工程签证单、工程变更单审核签批程序、责任划分等方面缺少严格规定。没有制度制约，极易造成工程造价增大，成本过高，资金流失现象。由此，内审应重点关注这方面制度的完善，发挥预防、监督的作用，加强基建工程管理运行自身的免疫力。

3．领导干部经济责任内部审计的重视程度不够，相应的管理制度不够健全。近几年来，各高职院校为预防腐败的滋生，主要管理岗位的中层领导干部任职实行了三至五年轮岗制，干部经济责任内部审计的重要性显得尤为突出，此项工作从一开始就显示了其他审计无法替代的作用。但就笔者了解，大多数高职院校并没有把此项工作完全纳入内审的工作范围，更缺少完整、规范、程序化的内审制度和督办措施。

4．教学管理内审监管是薄弱环节。教学工作是学校工作的重中之重，内审应围绕教学工作充分发挥预防为主的作用，同时内审要积极配合教学管理部门努力保证教学资金的安全完整、教学资源得到合理有效配置、降低教学工作运行风险。而目前在各高职院校中，招生工作、教学实验基地建设、校际交流、校企合作等方面普遍缺乏相应的管理制度和内审制度，存在一定的风险和漏洞。

5．科研管理内部审计工作开展的全面性不够。在科研管理内部控制方面，内部审计应该贯穿整个科研过程，科研立项目的是否明确，科研项目的确定是否有能力结题，科研经费的投入和使用是否合理等等。目前，大多高职院校仅仅限于对科研经费是否由学校统一管理，其使用是否合理的审核方面，内审制度局限性较大，覆盖面窄，大多高职院校在科研管理上都缺少全面完善的规章制度及同步配套的内审制。内审制度不健全极易形成边缘地带，内审力度不足难以发挥警示和预防的作用。

（二）内部审计机构不独立和内部审计人员配备不足

1．财务内审独立性不够，内审人员不足。各高职院校内部审计基本都配备了一到两名财务专职内审人员，随着审计“免疫系统”理念的提出，内审工作已从微观的财务账目科目逐渐渗透到财务宏观制度化管理评价监督，内审涉及范围不断延伸。工作量的大幅增加，导致开展审计工作时，往往因人员不够，而借用本单位财务处人员参与一同审计，审计人员既是运动员又是裁判员严重影响了审计工作质量。没有独立的机构，必将缺乏内审的权威性，人员配备不到位，无法圆满完成内审工作任务。

2．具有基建工程业务专长的工程内部审计人员欠缺。在基建工程中，内部审计“免疫系统”应渗入于每一环节和步骤。从工程立项，各项招投标全过程，组织跟踪审计，竣工验收等工作，内部审计人员都必须全程参与，以发挥审计“免疫系统”事前预防，事中抵御，事后揭示的功能。同时，学校零星工程和维修项目源源不断的发生，其跟踪及结算审计工作基本需由学校内审人员独立完成。但是在大多数高职院校几乎都没有设置内审独立机构，更没有配备具有业务专长的工程内审人员，内审工作普遍是财务管理审计人员兼职，他们边干边学，或通过短期培训直接上岗，业务能力难以适应实际工作要求，对学校基建费用、维修成本控制、风险防御和抵制非常不利。

3．现行的内审机构设置和人员编制直接影响干部经济责任审计工作的开展。高职院校领导干部经济责任内部审计具有时间跨度较长、涉及业务范围较广、审计风险多等特点，这项工作是高职院校内审工作的短板之一，其主要问题在于，内审机构缺乏独立性和权威性，人员编制过少，无力全面展开此项工作。即使开展了这项工作的院校，也只能集中全部精力完成该项工作，而无法顾及其他内审工作的展开或草草完成。顾此失彼，必然影响内审工作全面、有序开展，难以保证审计质量，且削弱了内部审计的严肃性，同时先离后审也造成评价结果往往与领导干部的任免脱节，使经济责任审计流于形式。

4．内部审计人员不足导致教学管理内审工作薄弱。第一，内审无力全程参与和关注招生工作，如申报审批招生计划、公开自主招生等方面。第二，在教学实验基地建设方面，没有具体的审计管理制度和实施方法，缺乏基地建设是否符合学校总体发展战略的整体综合评价和可行性研究，缺乏外拨经费管理制度等。第三，校际合作、校企合作办学方面，有些高职院校管理机制不健全，合同、协议疏于管理，疑点较多，有的部门和下属机构将费用收入直接截留为部门小金库，成为滋生腐败的温床，甚至给学校造成经济损失。第四，学生奖（助）学金发放方面，内审没有精力检查核实是否符合国家的相关政策，是否制订实施办法，是否足额及时发放到受助学生等等。这些问题的存在势必影响各高职院校的健康发展。

5．内部审计人员不足导致在科研管理内部控制中覆盖面窄，使科研管理“机体”免疫力下降。据笔者调查，在某些院校的科研项目研究中，国家、企业或学校投入了高则几十万、低则几万的资金，但其成果效益缺乏评估，甚至与实际应用脱节，造成资金严重浪费。还有的院校在科研项目的管理上，重立项、轻结果，有些科研人员一旦科研经费申请到手，就搁置一边，到结题时草草完成，严重影响了成果的质量。在科研经费使用上，存在滥用科研经费的情况，真正用于科研的费用比例较低。有些所谓科研人员借虚假公司或企业之名，巧立名目套取大笔科研经费挪为己用，严重违纪违法等。这一问题目前是高职院校内部审计的盲区，应引起各高职院校的高度重视。

二、建议及对策

从“免疫系统”理念出发，高职院校的内审工作者必须与时俱进，更新观念，转变原有的思维定式和思维方法，探索新形势下高职院校审计工作的新思路、新途径和新方法。笔者认为，首先是高职院校领导要转变观念，改变内审监督会约束和阻碍学校发展与改革的认识误区，并从机构设置、人员配备和内部职能部门协调等方面创造条件，增强内部审计的独立性和权威性。其次，高职院校内部审计部门和内审工作者必须把立足点确立在为学校领导当好参谋助手、强化服务功能、促进加强院校内部管理、提高办学效益上。

（一）切实增强财务内审的独立性，增加内审人员编制，确保财务内审工作的全面有序开展

财务管理内部控制方面应建立整改反馈制度，并及时或定期回访。内部审计在提出审计建议和意见后，给予被审计单位（部门）一定期限整改，限定反馈意见时间。审计部门定期或跟踪回访，主要落实审计建议是否可行、是否符合实际，被审计单位是否按照审计建议进行整改，效果如何，确保内部审计结果的权威性。消除和抵御财务风险，需要进一步完善财务管理制度，积极探索利用信息化技术实现财务全过程跟踪审计，在安全、可靠技术前提下，利用信息共享平台，从财务预算控制到财务定期结算（决算）实现实时动态跟踪审计，将财务审计时间前移，增强财务管理系统的免疫力。

（二）设置独立审计机构，配备具有业务专长的专职工程内部审计人员，建立健全相应的管理和督办制度

专职人员必须既懂得施工技术同时又通晓施工造价，全程参与基建、维修工程管理的全过程，全面掌控工程造价和造价变动，严格控制各项工程变更签证的准确性，防止隐型造价上升；独立完成小型维修结算审计；配合协助外审单位完成各项基建工程全过程跟踪审计工作。建议实施基建项目可行性报告审计制度，加大基建投资风险控制。基建项目是贪污腐败的重发地，内审应充分发挥“免疫系统”的各项功能，对基建项目实施密切跟踪，事前预防比事后揭示更为重要，可以直接控制基建费用，防止腐败滋生。

（三）全面有效的开展干部经济责任内审工作

鉴于经济责任审计工作时间跨度较长，工作量大的特点，必须强化内部审计机构的独立性，并配备综合素质较强的内部审计人员，把此项工作切实纳入内审的工作范围。建立健全严格的管理制度和措施，建立有效的动态评价系统，将经济责任审计时间前移，在干部任职期内进行年审，为离任审计积累过程评价。这一做法可及时纠偏纠错，防止用人不当，或监督滥用职权行为。用动态经常制取代静态终审制，可消除终审制的弊端，也可时常警示干部敬业尽职，把“秋后算账”转变为“萌芽终结或早期终结”，发挥“免疫系统”预防的功效，实现以权利监督权利功效。

（四）逐步建立教学管理内部审计控制体系

高职院校应在内部审计机构独立、人员配备到位的前提下，全面展开该项工作，重视事前预防，加强制度化建设，降低或消除教学风险。特别要提出的是，高职院校是培养高级技能型人才的院校，注重学生动手能力的培养，因此教学实验实训基地建设在高职院校占有非常重要地位，国家及学校在这方面投入的资金特别大，但基地建设目标是否明确，预算是否准确、合理，资金的投入使用是否都真实和必要，是否考虑学校统筹管理、资源共享，避免造成资金滥用和浪费，这些都应该作为内部审计的重点内容之一，也是学校增强免疫功能的重要方面。

（五）建立贯穿于科研全过程的内部审计相关制度

根据“免疫系统”理论，高职院校应以规范科研管理内部控制为主，发挥内审“免疫系统”功能。一是以内审机构结合专家组形式，从专业和经济的角度进行项目评估、评价和监督，考察项目的真实性、可靠性，同时应将科研成果产生效益的指标纳入科研部门立项、结项管理制度，并作为评价科研管理内部控制体系的内容之一。二是建立研究过程中期报告制和检查制，防止重立项轻结果的现象发生，以减少科研经费的投资风险。三是建立科研经费使用管理制度，加强科研经费财务管理和审计监督，警示和防范滥用科研经费。

（六）建立绩效审计评价体系和模型

各高职院校内部审计工作，在财务审计、经济责任审计、工程审计、专项资金审计等内部审计项目中，应积极探索与绩效审计的有机结合，从院校管理经营效益，院校管理经营风险及院校的社会责任三方面着手，逐步建立绩效审计评价体系和模型。绩效审计是内部审计的一门新课题，也是内部审计“免疫系统”功能的具体实践之一。对本单位规范资金使用、提高资金使用效率具有非同寻常的意义，尤其是资金风险控制和预防作用不可低估。

笔者认为，新形势下内部审计工作无边缘、无盲区，利益所在、审计同在，这样才能最大程度地维护国家利益和院校利益。目前国家非常重视高等职业技术教育，已使其进入发展和建设的快车道，各种基本建设和维修工程项目不断涌现，其内部审计业务范围也不断延伸和拓展，致使内部审计工作任务越来越重，这对学校“免疫系统”功能实施的重要体系——内部审计机构的独立性和人员配置都提出了更高要求。各高职院校对此应高度重视，并及时认识到内部审计是高职院校健康发展、确保领导正确决策、保证资产资金使用安全、提高资金使用效率的重要保障，是学校“免疫系统”功能实施的重要体系，增强内部审计的独立性和权威性，内部审计才能发挥在学校管理中的应有作用。

［1］潘学模．对审计“免疫系统”理论的几点思考［EB／OL］．（2010－04－05）／［2012－08－05］．http：／／www．studa．net／Audits／100405／16145651．html．

［2］刘家义．以科学发展观为指导推动审计工作全面发展［J］．审计研究，2008，（3）∶3－9．

［3］刘战平．发挥“免疫系统”功能加速审计工作转型［Z］．安徽审计年鉴，2010．