社会保障基金费改税分析与制度设计

王 梓

一、社会保障基金税与费的比较分析

税与费都属于财政性资金，都是为了实现政府的职能而筹集的资金。税的缴纳者从公共部门提供的公共物品和公共服务中获得的收益与其缴纳的税没有直接的对应关系，是无偿的，税收的无偿性决定了税收收入无需直接偿还给原纳税人，可由国家统筹安排使用；而费的缴纳者应从公共部门所提供的公共物品和公共服务中直接受益，其缴纳费用数量与受益程度之间基本上存在着一对一的对称的关系，在缴费者与国家之间存在着一种“有偿交换”的关系，具有一定的返还性质。因此无偿性是税与费的重要区别之一。

税收要纳入国家预算，统一安排支出；而收费是强调通过收费者本人的支出需要来为当事人提供对等的服务，费是未纳入财政预算的财政性资金。具体到社会保障税与费可以从两个视角分析其关系:

1.各单位的利益视角

目前我国税收的主要来源是流转税，而纵观发达国家的税收构成，占主导地位的并非流转税，而是所得税。从这一角度出发，为了使我国的税制结构可以与国际接轨，我国应逐步提升个人所得税的地位，进行社会保障基金的费税改革，而通过缴纳社会保障税来改变我国的税制结构是重要一步，并且改成税收后，就有了法律的强制，那么拖延缴费的现象也就不会出现了，因此财政部门是支持费改税工作的。

2.税与费自身在社会保障方面表现视角

第一，两者的覆盖范围不一样，很显然因为税具有强制性，所以它的覆盖面更广，这更符合社会保障保障全体公民利益的要求。第二，费比较灵活但刚性不足，但正是由于费的灵活性，可根据各地的不同需要各自定收，且费的比例在一定程度上可以自主决定；而税的税率是固定的，所以较费更不容易挪用，从开征到上缴都是透明的。第三，与税相对应的是现收现付制，而与费相对应的是基金积累制。一方面，在人口老龄化日趋明显的今天，基金积累制可以更好的应对人口老龄化，从这一角度讲，社会保障基金应以费的方式收取。但做成个人账户的形式，若不能实现个人账户的增值，不但是一种资源浪费，而且是一种资金的贬值。第四，若以税的形式收缴，当出现收不抵支的情况时，政府会进行补贴，缺多少补多少，政府的财政压力较大，所有风险由政府承担；而以收费的形式收缴就把风险转移给了个人，政府的财政压力就相应的减少了。第五，从统筹层次讲，若实行全国统筹以富裕地区补偿贫困地区，则以税的形式会更有利。由此可以看出，费与税各有优缺点，我们需要仔细地考察，根据我国的实际情况来进行选择。

二、西方国家征收社会保障税的实践及启示

社会保障制度在各国的发展都带有明显的本国色彩，即使是制度相同的国家，其社会保障制度也有很大的差别。因此，我们需要对各国的社会保障基金的征收情况进行考察比较分析，吸取教训，更好的完善我国的社会保障制度。

1.福利国家征收社会保障税的实践

众所周知，福利国家的社会保障制度是非常完善的。其中以英国和瑞典的社会保障制度更为显著。而无论是英国还是瑞典都是以征收社会保障税作为筹集社会保障基金的手段。正是因为福利国家的征税制度，使其社会保障制度具有以下优点:第一，以税的形式征收保险基金使社会保险覆盖全体公民，且无所不包。所有公民或生活在福利国家的外国公民都享有保险，且社会保险所包含的内容极其的广泛，层次性突出，除了养老、医疗、工伤、失业等保险外，每一大类保险还包含着众多的小类，从而能够更好的保障每个公民生活的各方面。以税的形式筹集的社会保障基金，由政府进行统一的分配，由社会保险机构提供给人们的保障主要是同整个社会福利的增长相关，个人所得福利的大小和个人的贡献没有必然的联系。第二，以税的形式征收社保基金，可以看出福利国家社会保障制度更重视公平，进而保证了经济和社会的稳定。在瑞典，基尼系数不超过0.25，社会保障的统筹层次是很高的，由政府对征缴上来的税进行统一的分配，社会保障基金在公民之间进行合理的配置，体现了保险的互助共济，风险共担的原则，从而也就营造了一个和谐稳定的社会环境。而且政府还非常注重充分就业，加大就业培训，通过全国信息联网提供就业信息，通过提高就业水平，妥善处理劳资关系推动经济增长。第三，因为征税使基金得到了有效的管理。由于社保基金是以税的形式征收的，因此，他们统一纳入国库，列入国家的财政预算，由国家统一安排对其进行安排和使用，提高了基金的利用率。

2.福利国家的社会保障税对我国的启示

以税的形式征收社会保障金可以扩大保障的覆盖面，解决我国社会保障覆盖率低的问题，使更多的人可以享受到社会保障的权利。而且，还可以使我国的社保基金得到更为有效的管理，解决社保基金监管不严，挪用，挤占的问题。

除此之外，我们还得到一些其他的启示:第一，我们要充分认识到社会福利具有的刚性，这种刚性主要表现在福利水平只能上升不能下降，覆盖范围只能扩大不能缩小。因此，在界定社会保障的分配标准、程度、水平和社会保障税率时，一定要从我国的国情出发，充分考虑到国家财政的支付能力和负担，量力而行、循序渐进、稳步发展，切不可急于求成，要考虑到我国社会保障正处于初级发展阶段，刚开始不应把保障水平定的过高，要为以后的提高留有足够的空间，而且要明确划分事权。与此同时，我们还要完善社会保障的法律法规，确保社会保障的各项规定都有法可依、有章可循，使社会保障真正走上法制化、规范化的轨道。第二，要建立多种形式的社会保障制度。在福利国家，社会福利的层次性是十分突出的，在每个大的福利项目下，还包括很多层次，如医疗保险下还包含着儿童医疗，老年医疗等。虽然因为我国的社保事业的发展还尚不成熟，还无法建立层次性突出的保障，但我们可以建立多种形式的社会保障制度。

随着改革开放步伐的加快，我国人民群众日益增长的福利需求与现有福利供应不足的矛盾日益突出。我们应在推进政府主导的社会保障制度建设的同时，继续发挥并巩固城乡居民的家庭保障，鼓励有条件的企业建立企业年金，积极发展商业养老、医疗保险，充分利用市场机制与社会慈善公益团体的替代功能，形成一个多元化的保障体系。

三、社会保障费改税的思路与措施

通过对社会保障税、费的分析，以及典型国家各种社保资金筹集方式优劣的比较分析，从我国实际情况来看，为了更好的构建和谐社会，我们应该加快社会保障费改税的步伐，逐步完善社会保障税收体制。

1.社会保障税的制度设计

首先，社会保障税的纳税人应是我国境内有住所并有工资收入的全体公民，包括从事生产、经营活动以及其他各种活动的公司、企业、其他社会团体组织、个人以及自我雇佣者等，都是社会保障税的纳税义务人，都应依法将纳税人的工资薪金或生产、经营利润作为征税对象缴纳社会保障税。并且考虑到社会保障税的特性，把它划定为中央税收，由国税机关负责征收管理。其次，税率应根据社会保障税的专款专用和受益原则特点，对不同的保障项目采用比例税率分别予以确定。其中，养老保险项目的税率为10%，医疗保险项目的税率为6%，失业保险项目的税率为6%。为便于与中国现行的社会保障制度较好地衔接，雇主的负担率应高于雇员的或起码应与雇员的基本相等。第三，从征收管理的设计角度，社会保障税的征收由税务机关进行统一管理，纳税人按月缴纳社会保障税。雇员应缴纳的社会保障税税额，可由其雇主在申报缴纳应纳社会保障税时一并代扣代缴。设计一套合理的纪录公民所得的程序，使征税部门充分了解纳税人的收入所得，避免逃税、漏税的现象发生。

2.税费改革的措施

第一，解决社会保障由现收现付制转向统账结合制过程中呈现出来的隐性债务问题。一是国有资产变现，通过划拨部分国有资产来消化转制成本，补充社保基金。二是通过发行福利彩票筹集资金来消化部分转制成本，补充社保资金。三是，发行特种长期国债。这种债券期限可定长一些，以便能将债务负担分散在今后二三十年中，避免对政府造成过渡集中的赎回压力。但需注意的是，这种特种国债的年发行数量及期限必须经过权威机构的严密测算。既要考虑养老金欠账的多少，又要考虑政府未来的偿还能力。此外，欠费问题是长期困扰社会保障资金征集的一个大问题，我们要充分利用税务部门征缴手段强硬、征收渠道通畅、网络系统健全等优势，进一步增强社会保险筹资的强制性。第二，考虑到地区之间存在的一些差异因素。在设计社会保障税时，要做到既满足社会保障的资金需要，又体现公平税负，兼顾到不同成员的经济承受能力，这可能会有一些难度，所以在进行社会保障“费改税”的过程中，我们既要考虑我国国情，还要借鉴国外社会保障制度的经验，争取少走弯路，使我国社会保障改革顺利进行。第三，完善制度和的征管机制。制定《社会保障法》，在法律层面规范社会保障税金的征、管、用。社会保障税由税务部门征收并认真做好管理工作，记录公民的投保信息，由中央财政集中管理，调剂使用，并定期向广大参保者公布，接受广大公众监督。同时，财政部门、审计部门还应定期检查社保资金的管理情况，防患于未然。另外，对社会保障资金的结余，应形成社会保障基金，由专门部门通过合法渠道确保其保值增值。

为了杜绝个体、私营企业为了少缴纳社会保障税而瞒报、少报经营利润和雇佣工人数的现象，可以建立一个使社会保障税税基与企业所得税和个人所得税税基互补的模式，即若纳税人为了少缴企业社保税就需要少报职工人数，但为了少缴企业所得税又必须多报职工人数以扩大扣除额。如果利用社保税与企业所得税关系的“双刃剑”，把二者综合起来进行稽核监控，必然会取得良好的效果，而且也会加强税务登记管理与社会保障登记管理的统一性。