农民工社会保障问题忧思与求解

马留霞

农民工社会保障问题近年来引起社会各界的广泛关注。笔者通过对近年各地推出的农民工社会保障制度进行了相对研究和分析，发现了存在不同程度的问题，这些问题如果不采取相应的措施加以解决，将极大地影响农民工社会保障制度的健康发展。

一、农民工群体

1.基本特征:作为近年来出现的一个独特的社会群体，农民工呈现出以下特征:一是数量废大且增速很快。这一群体目前有9900万人，而且每年还以500万人的速度在增加；二是身份特殊且地位尴尬。他们离开土地甚至居住地而在城镇从事着非农产业，不同于传统的真正的农民群体，两者之间的隔阂日益加深。他们又因为户籍的原因而与传统的城镇劳动者有别，且被包括社会保障制度等在内的面向城镇居民的相关制度所排斥，使得他们难以真正融入城镇社会和工业劳动者群体；三是流动性强且未来发展的不确定性明显。

2.群体细分:农民工群体本身构成比较复杂，经过二十多年的发展演变，农民工群体内部也出现了分化，主要有三大类型:一种是有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位，有相对固定的住所，在一个城镇居住了一定的年限。除没有城镇户籍外，他们与城镇职工没有本质的不同；一种是无相对稳定的住所且无稳定职业的农民工，经常处于流动之中，从一个城镇向另一个城镇流动，从一个工作岗位向另一个工作岗位流动，他们中的一些可能因种种原因（如长期找不到工作、生重病或结婚生育等）返乡；还有一种是处于上述两种情形之间的农民工，随着时间的推移和工作技能的提高，他们中的一部分会向第一种类型转变。

二、农民工的社会保障诉求

农民工在城镇就业和生活，大多数遭遇到城镇居民可能遇到的各种生活风险，如工伤事故风险、疾病风险、老年风险和其他意外生活风险以及生活贫困等。数以亿计的农民工遭遇上述风险，如果没有有效保障手段来化解，风险的不断积累必将对中国经济社会的持续健康发展产生巨大的负面影响，近几年不断增长的农民工伤事件，在集中暴露现行社会保障制度缺陷的同时，也充分反映了广大农民日益增长的社会保障诉求。

前面分析了农民工群体内部的差异性较大，因而他们对具体的社会保障的诉求也不尽相同。从理论上分析，农民工对工伤保险、住院医疗保险最为迫切。主要基于以下原因:一是农民工群体总体年龄比较轻。据上海市调查处来总人口年龄中位数是27.3岁，比上海市户籍总人口年龄中位数37.6岁小10岁多。正因如此，他们患小病的几率相对较小，而且小病对他们经济上还构不成较大的威胁；二是由于他们大多数文化程度和技能较低，一般从事苦、脏、累、险的工作，劳动条件比较差，工伤事故和职业病发生的概率较大，对工伤保险的渴求比其它任何险种都强；三是他们长期在外工作，生活居住条件简陋，劳动强度相对较大，患大病（需住院治疗的疾病）可能性也较大，一旦得大病，将面临大额医疗费用的风险；四是农民工大多上有老、下有小，是一家收入的主要来源者。工伤和大病将迫使他们退出工作岗位，若无工伤保险和医疗保险，将使他们不仅不能为家庭提供收入来源，而且还会成为家庭的负担，整个家庭将面临生存危机，这是他们最担心的事情，另据全国总工会的问卷调查，农民工对工伤保险、大病或住院医疗保障、养老保障以及相应的社会救助等十分关注，高居各项社会保障需求的前几位。

三、农民工社会保障制度重构

农民工可以被看作是特殊保障群体，需要给予特别的关注。解决现阶段我国农民工的社会保障问题，应坚持以下基本原则:一是分类分层原则。政府在实施社会保障政策之前，应先对农民工进行适当的分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会保障体系，而对不符合条件的，则另调方案加以解决，并视情形逐步纳入；二是循序渐进原则。农民工最需要的社会保障项目优先建立。当务之急是建立必要的工伤保障及大病医疗保险、养老保险以及必要的社会救助制度；三是灵活性的原则。制度设计要有弹性，与现行社会保障制度能够有效对接。农民工的社会保障制度与城镇职工的社会保障制度之间要预留“接口”，在条件成熟时两者能实现对接；四是统一性原则。即农民工的社会保障政策在基本原则上应是全国统一的，而不是地方性。

在社会保障具体制度设计方面，在现阶段有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工（有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择。对于有稳定职业且有一定工作年限农民工，他们可以统一纳入城镇职业社会保障体系。即可以选择与其所在工作单位的其他城镇职工一道参加各种社会保障制度，也可以选择与城镇灵活就业人员一道，以个人身份参加城镇职工养老保险和医疗保险制度。对于其他经常流动的无稳定的农民工，在现阶段的中国还无法实行与城镇职工同样的社会保障。因此，需要实行一套特殊的社会保障政策，如上海的综合社会保险政策，对农民工提供适当的社会保护。但同时，笔者也注意到综合社会保险模式的弊病，在进行新的制度设计时，考虑了综合保险将来与基本保险接续的可能，为今后农民工“农转非”或“农转居”而预留一个他们能顺利进入城镇职工社会保险制度的“通道”。

农民工社会保险制度基本模式是综合保险社会救助制度。即在实施综合社会保险制度的基础上，辅助必要社会救助制度。其主要内容如下:

1.三险合一:即综合保险包括工伤保险、住院医疗保险和养老保险三项内容。用人单位为其使用的农民工缴纳综合保险费期间，农民工可享受工伤、住院医疗和养老保险三项保险待遇。

2.低缴费基数和低费率:用人单位为每个农民工缴纳综合保险费的基数，为上年度全市职工月最低工资标准。费率按现行制度的一半左右掌握。即个人缴费为5%（养老保险的8%、医疗保险的2%）/2，用人单位缴费为13.5%（养老保险的20%、医疗保险的6%、工伤保险的1%）/2，共计18.5%。

3.缴费方式灵活。可以按月也可以按季度进行缴费，特殊情况下，经政府劳动和社会保障主管部门允许，还可以缓缴或补缴保险费用。

4.工伤和医疗保险待遇实行一次性支付，工伤待遇在鉴定后一次性支付，医疗待遇出院后一次性支付。农民工被认定为因工负伤或者患职业病的，按照发生工伤的致残等级和工伤职工的年龄，一次性支付1万元以上不等的伤残补助金。伤残津贴、生活护理费和旧伤复发医疗费等四项待遇；发生意外伤害的，根据意外伤害的程度（包括死亡和十级伤残）一次性支付1万元以上不等的意外伤害保险金。农民工在参加综合保险期间因患者或者非因工负伤住院的，住院发生的医疗费用在超过标准以下（住院医疗费用的起付标准为上年度统筹地区职工年平均工资的10%）的部分，由农民工自负；起付标准以上的部分，由综合保险基金承担80%，农民工承担20%。

5.参与现行城镇职工养老保险制度有效对接的养老保险，实行与现行城镇职工一样的社会统筹与个人账户相结合制度，其个人账户规模为4%（即为城镇职工养老保险个人账户改革目标的一半）；个人账户的转移实现与城镇职工一样的办法，在一个统筹地区流动时，只转移养老保险关系，但个人账户不用转移；跨统筹地区流动时，养老保险关系和个人账户资金同时进行转移。职工领取养老保险金的年龄，实行城镇职工同等的条件，即男60周岁，女50周岁。缴费年限累计满10年，即可领取基本养老金（与城镇职工养老保险制度规定的领取基本养老金15年的资格条件要低5年，主要是考虑到农民工的工作相对不稳定）。基本养老金由两项构成:一是基础养老保险，缴费10年的标准为社会最低工资标准的30%（相当于社会平均工资的10%左右，比城镇职工要低一半），以后缴费每增加一年，基础养老金即增加一个百分点。一是个人账户养老金储存额除以120。这种制度设计的养老金水平大致相当于最低工资标准的69%左右，基本能够维持农民工退休后基本生活的需要。未达到规定的缴费年限，个人账户养老金一次性支付给其本人，个人账户养老金可以继承。

6.该综合保险是通过政府劳动和社会保障部门统一管理，综合保险基金实行集中管理、单独立户、专款专用，基金的投资运营可与现行城镇职工的社会保障基金共同运作。