湖泊变“湖悲”的治理困局

■辛 声

由于武汉市政府是既得利益者，可以从填埋湖泊中获得巨大的商业利益，因此，指望武汉市政府解决湖泊保护的问题，是典型的缘木求鱼。

【案例】

“肾功能衰竭”

“没有一座城市有武汉这么多的湖，但如果不能保住，我们就会背上千古骂名。”在武汉市的一次会议上，湖北省委常委、武汉市委书记阮成发誓言铮铮，宣告铁腕治湖新政启动：“要重拳出击，铁腕治湖。武汉现有的166个湖泊，从现在开始，一个也不能减少，一寸水面也不能减少。市水务局长就是最大的‘湖长’。如果有减少，就请辞职！”

同时，整治湖泊环境被列为2012年武汉治庸问责10大突出问题之一，“在污染未治理前，暂停所有涉湖新建项目的审批。”

按照最新规划，武汉为40个主要湖泊划定“保护圈”，为每个湖泊配置两位“湖长”。

但是，尽管官方再一次重提治湖之紧迫，坊间却也有自己的忧虑：担心这次又和以往许多治湖运动一样，“决心多于行动”。

“武汉的发展史，几乎变成了一部填湖史。”过去30年，武汉城市建设总面积增加200多平方公里，但湖泊面积减少将近230平方公里。来自武汉市水务局的统计显示，新中国成立之初，武汉中心城区共有127个湖泊，目前已经锐减至38个，平均两年消失3个湖泊。

据武汉市国土规划局等单位发布的《武汉地理信息蓝皮书》披露，从2002年至今，武汉的湖泊面积减少大约1万亩，其中取得合法审批手续填湖的占53.3%，非法填湖者占46.7%，地产项目开发是填湖后的主要用途。

以急剧萎缩的沙湖为例，原来大约1200亩的内沙湖面，现在只剩下一百多亩，消失90%左右。在沙湖大桥南侧看到，万达集团等房地产开发商的项目正在沙湖旁边施工。沙湖公馆、金沙豪庭等多个大型楼盘像栅栏一样，已将内沙湖围得严严实实，这些楼盘都是价格昂贵的湖景房。

“百湖之城”武汉是整个湖北省的缩影。“千湖之省”湖北境内的湖泊，与洞庭湖水系隔江南北相望，是长江中下游重要的生态涵养地，历来被称为“中南之肾”，但如今已经是“肾功能衰竭”了。

其实，早在2002年3月，武汉就已颁布《湖泊保护条例》，这是国内首部湖泊管理地方性法规。10年来，武汉已制定与湖泊保护相关的地方性法规超过20个。同时，湖北也是最早讨论并制定湖泊保护条例的省份，但为什么湖北还是变成了“湖悲”？

【深度】

政府成为既得利益者

湖北电视台公共频道《新闻全天候》的主持人现场提问，武汉设立“湖长”的做法是否有利于保护武汉市的湖泊，让武汉市真正成为“东方的威尼斯”？

在现场直播节目讨论这个问题多少令人有些尴尬，不是因为笔者不能回答，而是因为不便在现场直播节目中回答。在我看来，武汉市政府的做法属于典型的缘木求鱼，不可能产生实际效果。其中的道理非常简单，现行的湖泊管理体制，与以往的湖泊管理体制没有实质性区别从表面上来看，湖泊都有专人负责，但是，从本质上说，由于政府官员不可能随时监督湖泊的变化情况，因此，这项措施很可能是虎头蛇尾，最后不了了之。

武汉市的湖泊急剧萎缩，既有历史原因，也有现实原因。作为江汉平原上的特大型城市，武汉市饱受洪涝灾害。将城市的低洼地区逐渐地填埋，不仅可以减少水涝灾害造成的损失，而且更主要的是，可以增加城市建设用地。近些年来，由于房地产开发的需要，各级政府直接或间接地鼓励开发商填埋湖泊，这就导致武汉市内的湖泊面积大幅度减少。

政府之所以无法实施有效监管，是因为政府本身就是一个既得利益者。政府可以通过出让土地获得大量的财政收入，而开发商出售商品房又可以给地方政府带来大量的房地产税费，正因如此，政府监管部门在处理有关湖泊违法案件的时候，总是“高高地举起轻轻放下”。依靠政府解决武汉市的湖泊保护问题，不管武汉市主要领导如何信誓旦旦，笔者可以大胆地预言，在现有的管理体制下，武汉市的湖泊面积还会继续缩小。

部分学者认为，湖泊管理已经出现所谓的“公地悲剧”，因此才会导致湖泊面积大幅度萎缩，水质不断恶化。这种生搬硬套西方国家理论的做法，根本无法解释武汉市湖泊管理中出现的问题。武汉的湖泊不是没有所有权人，依照我国宪法和法律的规定，武汉市内的湖泊都属于国有资产，武汉市国有资产监管部门理应履行自己的职责，妥善保护市内的湖泊。不过，正如我们所分析的那样，由于武汉市政府是既得利益者，可以从填埋湖泊中获得巨大的商业利益，因此，指望武汉市政府解决湖泊保护的问题，是典型的缘木求鱼。

武汉市政府治理湖泊的决心已下，只不过在制定湖泊规划的时候，武汉市政府又陷入所谓“科学决策”的泥潭不能自拔。

从表面上来看，科学决策就是充分尊重专家的意见，以科学规划作为决策的基础和前提条件。但由于在规划编制的过程中没有集思广益，广纳善言，结果导致武汉市专家提出的湖泊管理规划根本得不到市民的认同。

以沙湖为例，作为武汉市内第三大湖泊，处于武汉市的城市中心，具有调节水量、改善局部气候的功能。可是，按照城市湖泊规划专家的意见，将这个著名的湖泊一分为二，并且

用高楼大厦包围起来，结果导致沙湖急剧萎缩，完全无法发挥湖泊应有的作用。

城市规划专家在设计武汉城市湖泊规

划的时候，把武汉市的自然湖泊变成了一个又一个大水池，将武汉市湖泊周围所有的绿色沼泽地带变成了水泥墙，这样一来虽然增加了房地产开发的土地面积，但是，却让湖泊失去了自我净化的功能，武汉市的湖泊成为死水一潭。为了解决湖泊水质问题，武汉市政府又投入巨额资金进行所谓江湖联通工程，试图把湖泊和长江联系起来，从而达到自我净化水质的目的。这项浩大的工程不仅劳民伤财，而且更主要的是，改变了湖泊的自然生态，结果导致武汉市的自然湖泊变成了一个又一个人为“圈养”的水池，这样的武汉市湖泊保护规划，居然能够得以批准实施。

【路径】

科学决策变成了一个“遮羞布”，变成了政府官员搪塞市民意见最好的借口。

科学决策不能变成遮羞布

从决策的基本理念来看，过去我们所强调的民主决策，是由市民提出意见，然后由政府决策，这与民主决策完全是南辕北辙。民主决策的核心价值是话语权和辩论权，它要求政府提出每一项规则或者决议案的时候，都必须充分征求社区居民的意见，由社区居民根据自己的需要采纳或者否决政府提出的规则或者决议案。如果不充分尊重市民的决策权，那么，所谓民主决策就会变成少数人的决策。强调民主决策实际上就是要把社区自治的原则贯彻落实，由市民对湖泊的管理发挥决定性作用。如果没有市民的参与，那么，武汉市的湖泊管理就难以达到预期的成效。武汉市的做法实际上是想通过首长负责制解决多头管理的问题，但正如我们所看到的那样，由于湖泊管理和市民的日常生活息息相关，如果不尊重市民的决策权，那么，这样的治理方案注定难以达到预期的效果。

正确的做法应该是，按照社区自治的原则，由武汉市民对周边的环境特别是湖泊保护行使最终决策权。但令人感到遗憾的是，无论是武汉市还是其他城市，在管理中根本没有社区自治的概念。换句话说，在武汉市湖泊管理问题上，武汉市民没有任何的发言权。现在武汉市政府接受湖泊周围居民投诉，加强对湖泊治理的力度，但这样做只是权宜之计，不可能从根本上解决问题。

所谓科学决策实际上就是要充分发挥专家解释功能，邀请专家运用科学的道理，向市民陈述湖泊规划实施的各种利弊。由于我国缺乏独立人格的专家学者，因此，专家在提出城市湖泊管理规划的时候，往往根据市政府领导的主观意愿制定规划，丝毫没有考虑到湖泊管理规划的科学性。

现在武汉市的湖泊管理之所以存在非常严重的问题，是因为武汉市在湖泊管理规划编制过程中没有征求市民意见，在制定城市湖泊管理规划的时候，只考虑土地开发利用问题，而没有考虑湖泊自身生态保护问题；只考虑城市环境景观问题，而没有考虑城市湖泊的可持续发展问题；只考虑道路规划实施问题，而没有考虑城市居民对湖泊的利用问题。科学决策在某些政府官员的眼中变成了少数专家的决策，而一些专家为了充分贯彻领导的意图，在制定规划方案的时候，千方百计地论证政府部门意见的可行性和重要性，丝毫没有考虑到当地市民的感受，这就使得科学决策变成了一个“遮羞布”，变成了政府官员搪塞市民意见最好的借口。

笔者认为，大大小小的湖泊是武汉市的财富，今后不能把所有的洪水都疏导到江河之中，而要把这些洪水“挽留”下来，成为武汉市的自然景观。具体的做法是，在充分借鉴其他国家城市发展经验的基础上，创造性地利用土地，在所有的低洼地区建造“高脚屋”。

早在多年前笔者就曾经指出，建设“东方威尼斯”必须有现代科学城市观念。由于建筑技术迅猛发展，在低洼地区建造房屋，不需要直接填埋土地，只要合理利用水面就可以实现湖泊生态环境保护与房地产开发和谐共处。武汉市应当“敢为人先，追求卓越”，在低洼地区房地产开发方面走在全国的前列。今后武汉市的房地产开发企业都必须为水保留足够的空间，在房地产开发的过程中，通过合理的规划把武汉市变成一个真正的水上城市，让武汉市不仅有现代化的轨道交通、城市地铁，而且有现代化的渡轮，城市居民可以乘坐渡轮，在波光粼粼的水面上悠闲地欣赏城市风光。

对武汉市湖泊治理中存在的问题进行分析，可以得出许许多多结论。在笔者看来，当前我国城市管理最大的问题就在于，缺乏民主决策、科学决策的基本理念，社区自治的原则难以贯彻。武汉市在湖泊治理中存在的问题，一言以蔽之，就是我国民主决策、科学决策中存在的问题，是我国社区自治原则得不到有效落实的问题。建议武汉市政府改变观念，真正发挥市民的聪明才智，把武汉市建成一个美轮美奂的城市。让武汉市的湖泊成为武汉市一个又一个明珠。