养老金改革：延迟退休如何推行？

■本刊记者 付倩倩

我们的养老保险制度有太多的目标，既要广覆盖，又要保基本，还要可持续，而事实上它们之间是有冲突的。

【对话嘉宾】

李 珍：中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长

胡乃军：清华大学公共管理学院助理研究员

7月25日，人力资源和社会保障部召开新闻发布会，新闻发言人尹成基表示，将在完善社会保障体系的总体框架中，深入研究延迟退休的问题，并会以适当的形式充分听取各方面意见。

事实上，延迟退休的话题由来已久。早在2008年，人社部等单位共同举办的中国社会保障论坛上，酝酿条件成熟时延长法定退休年龄的想法，就已经从一些与会专家的口中得到证实。

那么，延迟退休是否为大势所趋？在养老金体制改革中，“延退”究竟能起到什么作用？

“实际赡养比小于3:1”

《决策》：延迟退休的话题近来引起公众的广泛关注，因为它和很多人的利益都是息息相关的，那么这一话题提出的背后动因是什么呢？

胡乃军：首先，我们的人口结构在发生变化，老龄人口占整个人口的比例在增加。我们现在是14亿人口，按照国际标准，15岁至64岁视为劳动力人口，65岁以上视为老龄人口。随着人口结构的变化，出生率下降，人的预期寿命在延长，这种趋势发展下去，中国就逐渐进入老龄化社会了。那么，要保持合理的劳动人口比例，延迟退休年龄就成为必要手段。

还有一个现实是，中国目前的退休年龄本身就偏低。国家现在法定的退休年龄，是男性年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。从事有害健康工种并在这类岗位工作达到规定年限的，男性年满55周岁、女性45周岁退休。但这个是法定的，由于我们国家一些历史性的原因，比如国企改革减员增效等，全国统计的实际平均退休年龄大概是52岁。李珍：我想先提供一组关于我国养老保险赡养比（缴纳社保人与领取社保人之比）的数据。我们现在名义上是3个人养1个人，即4个参保人中有1个是退休的，但也并不意味着其他3个人都在缴费，可能存在一些参保人达到一定的资格条件，比如缴费满15年以后，就不再继续缴了，实际赡养比小于3:1。

1978年，我们是30个人养1个人，赡养比是30:1。在这之后一段时间，大量的知识青年集中返乡，很多年轻人接班顶替父母。于是，1980年赡养比变成了13:1。后来，1985年比例下降到 7.5:1，1990年是6:1。到了90年代，我们国家又经历了一场国企抓大放小的改革，2000年赡养比变成2.9:1。

此后我们国家的社保进行了一些扩大覆盖面的工作，比如农民工、转业军人，只要缴够15年，都可以进入到这个体系中来，这样我们的赡养比略有改善，没有再持续下降，现在维持在3:1。

赡养比其实是一个非常重要的数值，它关系到整个社会的养老负担。保证整个社会养老体系的可持续发展，维持合理的赡养比很关键。从实际赡养比看，我们的制度在财务上很脆弱，所以延迟退休年龄是不得已的选择。

《决策》：那么针对目前面临的问题，是不是只能用延迟退休来解决，有没有其它可以选择的路径？

李珍：在养老保险体系中有几个参量影响制度的收支平衡。影响制度收入的主要有工资基数和费率、就业人口等，影响支出的主要有退休人数和养老金水平。

我国现在的养老金缴费率是28%，在世界上已经很高了，而老年人拿到的退休金收入只有社会平均工资的40%，并没有达到制度设计之初的目标，养老金水平已经降到城镇人均可支配收入以下。

在这种情况下，要改善养老制度长期的财务平衡问题，进一步提高费率和降低养老金水平都没有空间。提高退休年龄就成了保障养老保险制度可持续的一个很重要的途径，因为它既可以增加就业人口，增加养老保险制度的收入，又可以减少拿退休金人口的数量，减少基金的支出，对养老保险制度收和支的两端都发生作用。

当然，提高退休年龄不是唯一要做的事情，缴费工资的基数和领取养老金的资格年限都是重要的参量。中国目前的制度设计里，缴费基数下限是社会平均工资的60%，一些地方进一步下降到40%，这样的缴费基数太低，减少了制度性收入；另外，缴费15年即可获得领取养老金的资格，一个人缴费15年却要拿数十年的养老金，这显然不合情理。一方面，按养老金计发办法，个人的养老金会非常低，另一方面又会需要制度对他大量的转移支付，最终制度造成财务压力。所以说，延迟退休年龄只是解决问题的方法之一，其他的参量也需要改革。

“养老金不存在当期支付危机”

《决策》：现在有这样一种说法，我们国家目前存在巨大的养老保险缺口，甚至出现了18.3万亿这样一个数值。

胡乃军：2011年全国城镇职工基本养老保险基金收入1.69万亿元，支出1.28万亿元，截至2011年末，基金的累计结存达到1.9万亿元。这就意味着，中国养老金不存在当期支付危机。但值得注意的是，这个1.9万亿里面有1.7万亿是历年的财政补贴，如果把这部分拿走，个人账户再做实，那么也是存在缺口的，因为统计口径不一致，没有一个确切的数字，但肯定没有那么大。

18.3万亿这个数字是一份名为《化解国家资产负债中长期风险》的研究报告中提出的，它其实是一个隐形负债的概念，这个和所谓的养老金缺口还是有差别的，是建立在一些假设的基础之上的，比如假设养老保险体系实现覆盖扩大化了。

《决策》：目前对延迟退休存在很多质疑的声音，其中就包括可能挤压年轻人的就业空间，您怎么看这个问题？

李珍：60多年来我们从没有延迟过退休年龄，没有实证数据，无法证明其对年轻人就业的影响。

从养老保险可持续发展的角度看，延迟退休是利大于弊的。

在上世纪70年代，西方发达国家面临滞胀困境，经济不增长，就业形势严峻。很多国家为增加年轻人就业采取了一个措施——降低法定退休年龄。结果，到了80年代，出现了问题，降低退休年龄导致养老保险赡养比的恶化，保险费率提高，劳动力成本增加，机器代替劳动，就业的问题并没有因此而改善。也就是说，这一举措非但没有改善年轻人的就业状况，反而使养老负担变得更加不堪。于是，各国从上世纪90年代又纷纷开始提高退休年龄。

看看中国的例子也是这样。我们靠各式各样的提前退休来缓解年轻人就业的压力，结果是1978年我们 30人在职养1个退休人口，现在3个养1个，养老保险费率

高达28%，这么高的费率也会对年轻人就业形成挤压，这一点往往被忽视了。一直以来，我们都是靠牺牲养老体制的可持续性来维持高就业水平的，这无疑是将问题从左口袋转移到右口袋。

胡乃军：延迟退休对年轻人就业岗位的影响，还不能那么准确地说是正向还是负向。比如有一些临近退休的老人，他的岗位并不是年轻人来了就直接能接上手的。另外，随着社会的发展，就业岗位也不能完全依靠老年人退休让出来，通过经济增长，创造更多新的岗位是解决年轻人就业的重要途径。

《决策》：任何事物可能都具有两面性，您如何看待延迟退休的利与弊呢？

李珍：延迟退休的利与弊，从不同的角度看是不同的。从微观的、短期的角度看可能是弊大于利，但从宏观的、长期的角度看是利大于弊的。

从短期角度看，我们没有把握说它对年轻人的就业不产生负面影响；对企业而言，同样的工资支出可能雇佣更年轻更有劳动效率的劳动力；同样的，对于那些工作不稳定、收入较低，又不能分享工资增长成果的人，提高退休年龄，他们是会受损的，当然对于多数人情况并不是这样。

而从长期看，从养老保险可持续发展的角度，延迟退休是利大于弊的。还有一个重要的问题被忽视了，中国劳动力市场30年前那种“无限供给”的情况发生了巨大的变化，如果不及时调整退休年龄，未来我们会面临劳动力供给不足的问题。

另外，许多人不知道退休年龄与自己的养老金多寡的关系。国发【2005】38号文件的核心精神是多缴多得，也就是说退休年龄和个人的缴费年限，与退休收入的高低是直接相关联的。我曾经计算过，在职期间按个人工资100%缴费的话，50岁退休养老金的替代率为 35.37%，55岁时达到 41.68%，60岁为48.93%，到65岁可以提高到58.62%。从这个角度来看，延迟退休可以显著提高部分人群的养老金领取水平，保障老年人的生活质量。

“改革小步走，不要一刀切”

《决策》：是改革就会有痛感，怎样让退休制度的设计更加合理、完善，让改革的社会痛感更小？

李珍：可以考虑两点：一是改革小步走，二是不要一刀切。在法定退休年龄提高的基础上，允许弹性退休。就是说，允许部分人在某种情况下提前退休，但是退休金会相应的减少，比如有些人健康状况不好，他可以选择提前结束工作，把选择权留给公众，前提是法定退休年龄要提高。

胡乃军：我比较赞同采用表格的形式延迟退休年龄，设定一个时间表。比如说，一个1952年7月出生的人，按照60岁法定退休年龄，他到2012年7月退休；那么到了明年，1953年7月出生的人，就往后延长两个月，到2013年9月退休，以此类推，每年推两个月，不断向后延长。这样对每个人的影响都不会那么强烈，变化不大。而且，你制定一个表格，让公众也能比较清晰地推算出自己到底什么时候能退休，在不同的年龄退休，待遇会有什么样的变化，然后根据自己的情况权衡利弊，决定我是延迟还是提前，把信息做得更加对称一些。充分尊重大家的知情权，阻力可能会小一些。

《决策》：从更高的视角来看，中国的养老金制度还有哪些改革方向，从而可以使更多的参保人得到可持续的、充分的保障？

李珍：我们的养老保险制度有太多的目标，既要广覆盖，又要保基本，还要可持续，而事实上它们之间是有冲突的。想要达成广覆盖就要降低门槛，但是门槛低了，到最后可能就不能保障基本的生活水平，如果要保基本，制度就要去补贴，那么制度又是不可持续的。

我觉得可以从结构调整和参量调整两个方面进行改革。所谓结构调整就是统账分离，中国的养老保险实行的是统账结合（社会统筹与个人账户相结合）制度，我们现在的一个问题就是个人账户非常微小。我特别希望个人账户能切出来，政府就把基础养老金那一部分做好，个人账户由个体来决定，怎么样做得更好。这样可以清晰政府责任的边界，也可提高个人账户资金的效用，还有利于公共部门退休制度向职工基本养老保险的转轨。

参量调整的话就涉及到基础养老金这一块，如果想让它可持续、得到充分保障的话，就必须提高门槛。包括三个方面：一个是提高退休年龄；再一个就是提高缴费的基数；第三是提高领取养老金的缴费资格年限，现在的缴费年限15年太短，我曾经用公式计算过，照现在的标准，如果一个人按社会平均工资的60%做缴费基数，缴费15年，50岁退休只能拿到11%的社会平均工资，60岁也只能拿到社会平均工资的15.8%，这就低于最低生活保障线了。