桥镇谋利型上访调查

■田先红

当上访专业户胡搅蛮缠让官员们烦不胜烦时，他们就批条子要求下级给上访者发放一点小恩小惠。这种丧失底线的“救火”式治理，为上访专业户的进一步蔓延创造了空间。

当前基层政权需要面对三种不同类型的上访农民，一是维权型上访，二是治理型上访，三是以谋利为目的的上访农民，包括一些上访专业户。前两类上访农民并不会对乡村干部构成太大威胁。而且，在当前高压下的信访治理体制中，地方和基层干部大多会重视真正有困难的上访者，尽力使其难题能够得到妥善解决。真正让乡村干部头痛的就是谋利型上访者尤其是那些上访专业户。

在桥镇，乡村干部把这些试图通过上访谋利的人称为一群“难缠”的人，乡村干部常常要调动各种权力技术、采用各种手段来应对，在这个过程中，自然也要消耗大量的治理资源。所以，相较于治理维权型上访农民而言，透过乡村基层政权对谋利型上访者的管理更能窥探出基层信访治理的复杂面貌。

上访户分类

与那些因为自身权益受到侵害而反复上访的“钉子户”不同，上访专业户主要是为了强占他人利益或者向政府争取不合道义情理的好处。

对于这些上访专业户，桥镇干部倍感头疼却又无可奈何。桥镇信访办的李华福说：“现在什么事情都来找信访办，没钱花、没米吃，也来找信访办。80%的上访的人应该是合理的或者部分合理的，还有20%的人是无理取闹的。他们这些人是抱着侥幸的心理，能闹到一点就闹到一点。”

桥镇副镇长董平也说：“（上访农民）把政府领导闹烦了，就干脆叫下面的人解决问题，你去，给他们搞一点算数，给点钱、搞点小恩小惠打发他们。上访的人认为这样可以捞到甜头，就把上访当作一种‘产业’、一种发财致富的手段，没事也来政府找事，这样就可以搞到钱。”

据笔者调查，在桥镇，被乡镇干部列为上访专业户的人至少有11个。有的上访是为了强占他人的利益，有的是为了从政府捞取诸如低保、钱物的照顾。

这些上访专业户主要呈现出四个特征：第一，从年龄上看，上访专业户一般在40-65岁之间。在这一年龄段的人，人生阅历丰富，精于人情世故，这可能是他们善于上访、跟政府周旋的重要原因。

第二，从上访次数来看，上访专业户上访次数多，上访频率较高。上访专业户都不是浅尝辄止的一般谋利型上访者，而是不断地挖空心思，寻找各种理由和借口去上访谋利。一旦他们有了一个新的想法或者依据之后，马上就动身上访。部分上访者有过进京上访经历，但大部分上访者都是到地方和基层政府上访。有些上访者甚至一个月要上访好几次，成为当地政府的“熟人”和地方社会的“名人”。

第三，上访专业户懂得法律政策，精于钻政策法律的空子。通晓法律政策，并善于利用法律政策来为自己上访服务，就是上访专业户的必备技能。甚至有的上访者在历经长期的上访之后俨然成为了一名法律专家。

第四，上访专业户善于抓住政府的软肋，并通晓政府动态，以捞取利益为终极目的。大部分上访专业户都不是“一根筋”、“认死理”的人，而是善于寻找和捕捉政府的漏洞，以此来提高上访效率，增大政府满足其利益要求的可能性。

除了这些通过亲身上访谋利的上访专业户之外，桥镇还出现了专门帮别人上访告状的职业上访代理人。这些人一般具有一定的文化，能说会写，且对政策法律较为了解。需要帮忙的当事人预先付给这些职业上访专业户一笔钱，作为定金，同时，当事人还负责上访的食宿交通等费用。当上访成功、问题解决之后，当事人还需要付给他们全部报酬。桥镇桐树村四组的一聂姓村民就是这样一个人。他现已50多岁，儿女均已成家。平时给别人写写状子、跑跑腿、告告状，以此作为其重要收入来源。

提起这些上访专业户，桥镇乡村干部就备感无奈。他们说，在2000年以前，极少出现上访钉子户和上访专业户，即使偶尔出现了，乡村干部也有办法应对。而进入新世纪尤其是税费改革后，上访钉子户、专业户都开始出现且呈逐渐增多趋势。这些谋利型的上访者尽管在伦理、道义上可能站不住脚，但是他们精于钻法律政策的空隙，精准地掌握“踩线不越线”的原则，所以，基层干部常常对他们无可奈何。

一个人的故事

杨远华（化名）就是一个令余陵区和桥镇政府领导干部都非常头疼的上访专业户。现年57岁的他已经因为上访而扬名当地。

杨远华家里有6口人，包括他的父母亲、自己夫妻俩、儿子和儿媳妇。杨远华以前曾经和妻子一起做过小生意，积攒了十几万块钱存款。2000年6月，杨远华患上慢性肾功能衰竭病，因为治病而逐渐退出经商行业。当时，除他自己要治病外，还有两个小孩上学，开支确实比较大，以前积攒的十几万元存款在几年之后就所剩无几，家庭经济日益陷入困境之中。2004年，低保政策开始在当地实施，杨远华向村里争取了一个低保指标，标准为每月10元。至今，家里6口人，有4口人吃了低保，还有2个是城镇低保。

他自己也说：“我没的事，反正不是去区里，就是到民政局去。”自2006年底到2009年上半年，不到3年时间，杨远华先后去过区民政局、市民政局、区信访局、区人大、区政府、军分区、区政协、区委组织部、市“12345热线”办公室、区委宣传部和市委宣传部等十多个部门。他找过的各级领导干部已经不少于30人，上至市委常委、区委书记下至村支部书记无所不找。

据杨远华自己透露，他还曾经有到省里上访的打算。“我一开始准备到省里去，但是因为要吃，要住，至少要3天时间，还要死搅蛮缠，一天不行两天，两天不行三天，要慢慢磨。政策从上到下都是这样的，救急不救贫。有钱的话，老早就去了（省里）。”如今，杨远华已因上访而扬名余陵区和桥镇。桥镇政府许多领导干部都认识他，区里一些领导也对他极为熟悉。

在与乡村干部展开长期周旋与博弈的过程中，杨远华个人也难免起了变化。当上访经常碰壁、遭遇不快时，他心里难免积有怨气。对于那些

态度不好的干部，杨远华可以对他们发泄心中火气，从而产生“他越是说话不好听，我就越是跟他搞”这样的偏激行为。另外，杨远华的上访行为已经异化成为一种谋利的手段。在他上访的逻辑里，一切都是为了钱。弄低保是要钱，大病救助也是要钱，评道德模范还是要钱……杨远华自己也承认说：“只要钱，不要面子。”

问题的症结恰恰在于，甄别维权型上访和谋利型上访的难题，始终无法找到求解之道。

如何走出治理困局

诸如杨远华之类的上访专业户，给乡村基层信访治理工作带来巨大挑战。为了应对这些谋利型上访者，基层政府必须使尽浑身解数，花费大量资源，并不得不接受一个低效率的治理困局。

桥镇武装部长陈克强说：“的确有一部分人，拿这个上访来谋生，换句话说就是搞钱，像这一部分上访者，为什么不制订相关政策来应对他？”应该说，陈克强的话不无道理，也道出了许多干部的心声。但是，关键是如何制订政策来应对这些谋利型上访者和上访专业户？国家权力如何区别哪些是属于合理的、维护正当权益或者确实需要救助的上访者，哪些又是属于不合情理的谋利型上访者？如果这一难题不解决，国家权力将无法对上访专业户进行制约，所谓的杜绝谋利型上访现象也只能是纸上谈兵。

问题的症结恰恰在于，甄别维权型上访和谋利型上访的难题始终无法找到求解之道。这表现在：首先，上层政府无法解决这一难题。面对分散的农户，与乡村社会距离较远的上层政府既没有如此之多的时间和精力，也无法掌握足够的信息来甄别困难户与谋利型上访者。

其次，村干部也无法解决这一难题。尽管村干部生活在村庄熟人社会里，但是在村庄困难户众多、困难的标准难以确定的情况下，村干部也难以在整个村庄之中取得平衡。且在实际操作过程中，难免会出现照顾自己亲属、朋友的现象而导致不公平。

再次，村庄民主制度，比如村民代表会议为解决这一问题提供了一条相对较好的渠道。相较于政府和村干部而言，村庄民主制度可能显得更加公平、公正，但是，即使采用民主评议方式，也可能因为大家各执己见而无法统一。即使困难户和谋利型上访者能够通过民主评议方式加以区分，但如果上访专业户没有评上低保或者特困救助指标，他同样会继续走上信访之路。

进一步而言，造成乡村基层政权无法区分维权型上访和谋利型上访的深层原因如下：其一，无法对合理上访和不合理上访进行区分。上访者有问题向政府反映、有难题要求政府解决，政府理应给予解决，否则就是“对人民不负责任”、“对群众没有感情”。所以，当上访者提出各种各样要求时，即使这些要求具有不合理成分，基层政府如果不给予满足，也同样可能陷入伦理道义困境。

其二，乡村社会的复杂性、多样性等特征无法与国家正式制度文本对接，导致无法进行区分。非程式化是中国乡村社会的基本特性。低保制度要求照顾村庄中的真正困难群体，而问题也恰恰在于，在乡村社会中，农民经济收入状况无法用一套统一的标准来衡量，真正的困难群体难以通过明确的制度规则确定，使得低保制度的操作具有较大的自由裁量空间。这样，那些试图通过上访谋利的人就可以利用这一点去钻空子。

其三，在新时期，国家对农民上访权利的高度强调，大大降低了上访的成本和代价。这既有利于保护农民上访的权利，约束地方和基层干部打压上访者的行为，但也为那些希图通过上访谋利的人提供了更大的空间。

由于上访的风险和成本较低，上访者的付出可以获得更大的收益，自然有动力去上访谋利。面对越来越多的谋利型上访者，政府官员使出浑身解数，在“起火”与“救火”之间来回奔走。当上访专业户让官员们烦不胜烦时，他们就给上访者发放一些钱财、给一点小恩小惠，以达到息事宁人、罢诉息访的目的，这已经成为政府官员应对上访时的普遍选择。这种丧失原则地妥协的“救火”式治理，导致既有规则的被破坏，为上访专业户的进一步蔓延创造了空间。当其他农民看到通过上访能够谋利时，也会起而效仿这些人的上访行为，从而产生出越来越多的谋利型上访者。

故此，解决甄别维权型上访与谋利型上访的难题，不仅要建立信访甄别机制，而且还应跳出这一问题之外寻求较优方案，要重新给信访机构角色和职能进行合理定位。（文中上访者均为化名）

（作者为南昌航空大学文法学院副教授）