高校总会计师制度作用及有效性分析*

王荣琦

（陕西工业职业技术学院财务处 陕西 咸阳 712000）

一、引言

随着教育改革的深入，我国高校财务管理内容也已不局限于单纯地对财政拨款进行核算管理，大部分院校经营性资产比例逐年提高，财务管理难度和风险也在增加。但高校财务管理模式改革较缓，学校对财务的战略重视程度不足，长此以往将严重影响高教事业的可持续稳定发展。现阶段我国高校的财务管理体制主要包括两种：规模较大的高校由副校长分管财务和其他部分工作，规模较小的高校则由校长直接管理财务和其他部分工作。这种管理模式在实践中的负面作用是学校宏观财务管理和财务控制工作不到位。作为分管财务工作的校长或副校长大多为非财务或经济专业管理人才，对财务工作的理解程度有限，对财务风险认识不足，很难从学校层面重视财务工作。笔者认为，现行管理体制随着高校业务的扩大已不能完全适应高校的进一步发展，财务工作必将作为战略工作来重视，高校对财务工作的重要性也需要重新认识，财务机制的改革迫在眉睫。根据教育部出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下称“《纲要》”）及《高等学校财务制度（征求意见稿）》，为了完善教育经费监管机构职能、提升经费使用和资产管理水平，完善教育体制改革，将在高等学校由试行到逐步推行总会计师制度，笔者探讨了有效实施总会计师制度的途径，以期对实际工作提供较强的理论支持，促进教育事业的稳定持续发展。

二、高校总会计师制度作用

（一）宏观管理作用（1）实施总会计师制度是国家对高等教育事业改革的要求。我国高等教育经过多年发展，规模迅速扩大，各高校自主管理成熟化程度大大提高，国家对其也由直接管理向间接指导逐步转化。根据教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的要求，将深化教育体制改革，推进政校分开、管办分离，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系；并按照国家法律法规和宏观政策，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用学校财产和经费等。这就要求建立完善的相关管理制度，以提供监督和管理依据，并引导高校健全管理体制，为高教事业的更高层次发展提供基础保障。现阶段，我国高等院校仍以国家各级教育主管部门指导为主，实施经济干预制度，各重大经济事项实行严格审批、层层把关，政府在整个过程中承担了相当大的决策风险，而各级政府由于管理院校较多，微观了解有限，容易形成千校一面，不利于各院校的特色发展。随着改革的深化，高等院校的自主管理权将逐渐扩大，实施总会计师专门人才负责制度，正确履行各项经济管理职能，是高校自主管理下持续发展的必然要求，是国家从直接管理转为监督为主的改革要求，是教育事业特色化发展的经济基础保障。（2）实施总会计师制度是对国家投资资金高效使用的制度保证，是对纳税人权利的维护和负责，是节约办学的有力支持。我国的公办高等教育主体在以后相当长时期内仍然是全民所有制的公益性事业单位，其经费来源仍以政府投入为主，自筹为辅。从举办者（政府）角度出发，希望所投资金能够有效使用，充分发挥经济效益，以最小的投入达到或超越预期效果。而使用者则冲动性较强，从大量国企倒闭的经验中我们也可以看出，资金的使用者成本控制较差，甚至不乏存在大量低效的面子工程、政绩工程。实行总会计师连带责任后，通过追责制度可大大降低资金铺张浪费的几率，在进行预算时，总会计师也可从财务角度分析资金的使用效果，在具体运作中从学校宏观面协调各部门关系，监督资金使用，保证国家资金能够切实提高教学和科研水平，促进教育事业稳定发展，维护纳税人权益。（3）实施总会计师制度是降低国家监控成本、提高管理效果的有力手段。我国政府部门为了强化教育资金管理，维护财经制度，通过财政、教育、审计等部门进行多级管理、多级监督，并在具体监督执行中大量甚至重复聘请第三方机构实行外部监督和审计，努力减少职务经济犯罪，控制教育成本，维护国有资产安全，整个过程，可谓煞费苦心。为了提高高校资金管理和运行水平，实行内部管理和外部监督相结合，强化资金在使用和管理中的安全性，国家相继在《总会计师条例》、《高等学校财务制度》、《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》及《国家中长期教育改革和发展规划纲要》等文件和制度中三令五申要求具备条件的高校设置总会计师岗位，协助校长全面领导学校的财务工作。根据《纲要》“公办高等学校总会计师由政府委派。加强经费使用监督，强化重大项目建设和经费使用全过程审计，确保经费使用规范、安全、有效”这一制度，总会计师代表的是政府和国家利益，工作内容不局限于资金管理，而是扩充到对经济事项的审计和监督，体现了国家对教育主体单位内部管理和外部监督结合的一致性，通过制度设计大大降低了国家宏观监控成本，保证了经济安全。

（二）微观管理作用 （1）实施总会计师制度是高校扩张后健全专业化管理领导队伍的必然选择，是健全高校管理体制、实施专业化管理的必然。我国高等学校经过多年发展，其资产规模和年可使用资金数量较大，职工人数和在校生数量较多。据对陕西省2009年具有本科招生资格的32所公办高校进行统计，除升格较晚的商洛学院、安康学院和西安音乐学院、西安美术学院等艺术类院校外，学生人数均超过一万人，教职工人数均超过或接近一千人，年可使用资金达上亿元人民币，其中西安交通大学、西北农林科技大学、陕西师范大学、西安电子科技大学、长安大学、西北大学等几所“211工程”重点大学学生人数均超过两万五千人，教职工人数均超过2400人，年可使用资金在2亿元人民币以上。如何对学校庞大的资金和各类资产进行有效管理，并使国有资产持续增长、不流失，保证教学和科研的优良环境，是对高校高层管理人员的重大挑战。现阶段，大多高校是由一名副校长或校长直接负责财务工作，而任职者多为学术性人才，并身兼数职，并非财务管理专业人员，很难保证财务工作的高效运行。在此方面，可以借鉴公司制企业管理模式，由相关具有丰富经验的高素质专业人才协助校长管理财务工作，充当高校这一事业组织的CFO，健全专业化管理团队，优化领导班子，避免出现重大经济决策失误和经济管理漏洞，提升高校的经济管理水平，确保我国高校事业的长期发展。（2）实施总会计师制度是办学体制多样化的保证，是高校经济管理工作多元化的要求。根据《纲要》第四十二条及五十七条，在进行办学体制改革时，将加大行业、企业办学力量的投入，引导社会资金以多种形式进入教学领域，并提出要推进高校后勤社会化改革。另随着高教体制改革的深化和发展，科技转化为生产力或科研与生产力相结合等工作的推进，校办产业、校企联合等的蓬勃发展，高校经济管理工作的范畴大大拓宽，难度也大大增加。高校的经济管理工作从内容的相似性上可分为：一是教学、科研方面的经济管理，该部分是学校的主体工作，主要为合理分配资金，保证重点项目建设，维持日常运转，提高办学质量；二是后勤服务经济管理工作，是教学科研工作顺利开展的基础保证，在学校的扩张期占据了资金支出的绝大部分，包括各种设备的购置、教学设施的建设和维护、教职工生活的后期服务等等，由于我国高校在近年来进行大幅扩张，这部分支出对学校资金风险影响较大；三是资金的筹集，包括国家财政拨款和自筹资金两部分，自筹资金的来源决定了资金使用成本的大小；四是校办产业和对外投资的管理，该部分近年来发展较快。对这些多元化的经济工作如何进行有效的管理，是高校体制改革面临的重要挑战，也是高校管理的一个薄弱环节，设置总会计师岗位后由其代表学校对企业进行财务监控，维护国有资产的保值增值，提高校办产业的经济效益，以更好地为高校教学服务。近年来，我国高校在经济管理方面付出的教训太多太大：高校的盲目扩张形成大量的贷款难以偿还，负债率过高；高校对校办产业和对外投资的管理失误造成大量资金浪费，甚至相关企业破产倒闭，如云大科技的破产退市；高校教师收入分配制度的不合理，直接影响了教学和科研积极性等等。因此，让具有高素质复合型能力的总会计师参与学校的管理，协助校长进行科学决策就显得十分必要。（3）实施总会计师制度是强化财务管理、降低财务风险、提高资金效益的需要，是提升经费费用和资产管理水平的需要。《纲要》出台总会计师制度的初衷之一，是由于公办高校资产负债率过高，贷款风险太大，资金使用效益较低等。长期以来，高等院校的资金使用流程往往为定项目后直接融资、投资，大多没有进行充分的论证分析，缺乏从资金使用效果上进行科学评价，对财务风险没有充分认识，财务部门俨然成为出纳科。学校作为一个独立的法人组织，服务社会的同时也要追求成本控制，并从长期稳定发展方面进行资金筹集及使用规划，合理配置资源。实行总会计师制度后，要求总会计师从学校的可持续发展出发，参与制定学校各项经济规划和重大决策，提高经济效益，从全局把握学校资源的综合配置，真正做到增收节支，维护国家利益和全民利益。

三、高校总会计师制度有效性分析

（一）定位准确权责适当，合理重整组织结构 根据《纲要》中“公办高等学校总会计师由政府委派”以及《总会计师条例》中“总会计师单位行政领导成员，协助单位主要行政领导人工作，直接对单位主要行政领导人负责”等相关规定，高校总会计师是受政府委派的高校行政领导人员，一方面代表国家及政府对高校实施外部财务监控，以规范和约束高校的经济行为，最大限度地保障全民利益。另一方面，总会计师作为高校的高层管理人员，主导单位的财务运行系统，参与本单位的重大经营决策，对财务战略和资源管理、理财以及控制负责，是高校持续发展的稳定器。设置总会计师后，高校的组织结构图及职能定位可参见（图1）。总会计师由政府委派，对主管部门和校长负责，上行关系一方面接受教育及人事等上级部门指导、监督，并向其进行汇报工作，另一方面接受校长的直接领导。下行直接管理部门包括财务、固定资产管理等处室，也可将后勤、基建等使用资金较大、影响范围较广的国有资产维护和建设部门划为其管理，以便更好的规划高校经济工作，有效配置资源，保证学校的资金和国有资产安全。横向上主要协调与上级管理部门、校长、书记、副校长及相关二级部门负责人等的关系。对于高校总会计师而言，高校并非以盈利为目的，但依然要强调办学效益，对资金使用要精打细算，并以教学科研为中心，按照教学规律办事，提高对社会服务效益。

（二）以制度作为推行保障，彻实有效实施总会计师制度 从1990年12月31日国务院发布实施《总会计师条例》至今，我国高等学校中建立总会计师制度的寥寥无几，对资金管理及财务风险的防范工作并未作为战略和重点工作来做，资金使用效率较低，经费使用未形成有效评价监督体系，以至于多数高校形成巨额不良贷款，严重影响了高等教育事业的长期稳定发展。彻实实施总会计师制度，一方面需要从上至下，从教育主管部门到教育主体单位充分认识实行该制度的必要性和紧迫性，充分认识总会计师制度对学校长期发展的推动作用和保障作用，从思想上高度重视，作为学校体制改革的重点来抓。另一方面，需要相关部门建立或完善相关制度，保证总会计师制度有效推行，并为具体实施提供有价值的参考意见，这些制度包括国家财政部门相关法规和教育管理部门的指导性规章以及各高校具体的实施办法，重点是对《会计法》、《总会计师条例》、《高等学校财务制度》等进行修订，充分体现企业与事业单位管理并重，结合国情发展，与时俱进，推动高校会计制度的完善与发展，促进高校经济环境的建设。为了防止具体推行中流于形式，在制度的制定中应明确总会计师的地位和权限，避免总会计师成为新的“财务处长”，停留在执行层面，应以规章制度的形式明确职责、保障推行，以制度保障权利，推进财务管理体制的改革和完善。

（三）保证总会计师独立性，促进会计信息质量建设 总会计师的工作内容包括财务内控机制的建设、重大财务事项的监管、会计业务的总体控制等等，并按照财经制度要求参与相关财务部门管理人员及工作人员的聘任。总会计师的工作职责决定了总会计师在处理工作时必须保持一定程度的独立性，做到客观、公正、公允、独立判断，以保证会计信息质量及经济监督的有效性。要保证总会计师的独立性，总会计师的任命权及直接管理权应归高校的所有者，即按照相关制度高校的总会计师应由高校主管单位进行委派和监督管理，由高校内部委员会或职工代表大会议进行履职评议，并接受校长的直接领导，如此才能保证总会计师履行职责的独立性，彻实维护国家、教师及出资人的利益平衡。另外，在职位设置上，不再设置与总会计师相重叠的副校长，并避免设置副总会计师。根据我国企业改革的经验教训，职位重叠，容易导致职责不清，权限不明，发挥不了应有的作用，而副总会计师既不是行政领导成员，进不了决策层，也不是财务部门负责人，处于上下两难位置，造成人才浪费，甚至产生权利争夺矛盾，对高校的发展产生不利影响。

（四）选才优才才能保障，适才才能发展 总会计师在高校的决策和管理中担负着极其重要的责任，是单位主要管理人员，承担着经济预测、决策、控制、分析等工作，能否有效履行这些职能一方面需外部制度作为保障，另一方面还需自身素质作为基础，要求能够高瞻远瞩，胸怀全局、运筹于帷幄之中，决胜于千里之外。关于总会计师的素质能力主要包括：（1）道德素养。作为一名高层管理人员，必须具有良好的道德素质，明礼诚信、不谋私利、谦虚谨慎、实事求是、关心群众，严格遵守国家的法律法规，能够正确处理好国家、学校和职工利益，能够维护国有资产安全性，并严于律己，公正廉洁。（2）专业素质。要求其具有较高专业水平，熟悉相关业务流程，具有会计、税法、经济学、管理学、法律、财政金融、战略规划等相关专业知识并能结合实际灵活运用。（3）操作能力。具有较强的分析、判断与决策能力，组织、指挥与控制能力，沟通和协调能力等。对于总会计师队伍的建设，可以资格认证制度的形式促进职业化发展，发挥中国总会计师协会的行业管理职能，完善总会计师师认证及行业准入、继续教育等相关制度，培养和选拔适合高校发展的职业总会计师人才，将政府委派和外部管理有机结合，充分吸引合适的优秀人才。

（五）放权与监督并重，规范总会计师制度 总会计师作为经济工作的总负责人和财务工程的实施者，为了保证其能够有效履行职责，必须享有较广的实施权力和监督、惩罚与制止权，但也须做好权力制约工作，防止权力过大或滥用权力。对于总会计师，如上文组织结构图，其由政府委派，接受教育主管部门和校长的双重领导与监督，工作方法和结果也受校内审计监察部门的审查和监督。根据《纲要》要求，总会计师实行政府委派，在实施时也可建立定期轮换机制，根据一定时期的工作业绩，将合格的总会计师在各高校甚至跨行业进行轮换，防止群体犯罪，降低协同违法几率，也有利于提高总会计师工作能力，提高资源配置能力。在制度设计中，也可考虑让其定期向教职工汇报工作，接受全体教职工的监督，为政府、校长和全体职工负责，为学校长期稳定发展服务。另外，建立总会计师行业协会督察机制，加强会计事务所外部监督，以社会的力量促进总会计师个人的管理，防止职务犯罪。

有效实施总会计师制度无论是对我国教育事业的长期稳定发展或是对高校体制改革建设上，均有积极的促进作用，是降低财务风险、提高财务效率的有力保证。如何保证该制度的有效性必须从多方面考虑和完善，从制度的建设完善到人才的自我管理，从集权分权到监督，从实施的组织结构再造到职位关系的协调，均需环环紧扣，环环并重，才能达到实施该制度的初衷，和促进我国高教体系的发展。

［1］中华人民共和国教育部：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，《中国德育》2010年第8期。

［2］孙幼飞：《<高等学校会计制度>（征求意见稿）初探》，《财会通讯（上）》2010年第7期。

［3］中华人民共和国财政部：《会计行业中长期人才发展规划（2010—2020年）》，《财务与会计》2010年第11期。

［4］岳凤霞：《高校财务管理体制改革探讨》，《河北经贸大学学报》2010年第7期。

［5］金云美：《从高校还贷财务危机看建立总会计师制度的迫切性》，《发展研究》2007年第6期。

［6］韩波、张国华、张彬：《高校建立总会计师制度的必要性及框架研究》，《哈尔滨商业大学学报（社会科学版）》2009年第4期。

［7］张小卫：《如何加强高校的财务监管》，《财会通讯》2004年第1期。

［8］林燕飞、胡秀群：《大中型企业总会计师制度建设初探》，《财会通讯》2006年第2期。