公务员认知对政府绩效评价监督模式的影响

郎 玫

（1.中共中央编译局，北京 100032；2.云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091）

公务员认知对政府绩效评价监督模式的影响

郎 玫1，2

（1.中共中央编译局，北京 100032；2.云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091）

政府绩效评价的监管是发挥政府绩效评价实际效果的重要一环，监督能够保证政府绩效评价可持续性。从理论上研究监管过程的模式并将其与多发主体参与能够达到的激励效果有机结合起来，有助于促动政府绩效管理回路的闭合与完善。文章从“三权”视角出发，构建三权框架下的政府绩效评价监督模式，并指出每一种模式存在的潜在激励效果，并通过实际访谈中的数据来研究现阶段政府内部人员的认知会如何影响监督模式的生成。

“三权”；政府绩效评价；监督模式；公务员认知

政府绩效评价的“三权”贯穿于整个绩效评价的过程，三权的视角不但能够揭示政府绩效评价过程的功能，其还能够深入分析绩效评价流程中各个主体存在的相互关系。政府绩效评价的监督模式是最终实现政府绩效评价的根本保障，其也是探讨绩效评价结果使用的重要一环。通过三权来揭示的不同主体之间形成的关系并从理论上得出不同监管模式存在的潜在激励性是本文的核心内容。在此基础上，通过从政府组织内部公务员的结构化访谈数据来进一步分析公务员的认知存在对监管模式怎样的潜在影响。

一、政府绩效评价“三权”的内涵及其相互关系

政府绩效评价中的“三权”是由包国宪教授首次提出，三权强调了政府绩效评价中不同权利的作用，三权的阐述能够区分存在实质关系的外部评价与内部评价的界限。将政府绩效评价置于三权框架下，并将其用于分析绩效评价过程中不同权利赋予下形成的不同关系。政府绩效评价的“三权”是指评价权、监管权、组织权［1］。评价权是评价主体具有的权利，也就是在绩效评价过程中谁来评价，以及在整个评价过程中收集整理评价信息并做出相应判断的权利。对评价权的强调是在于强调政府绩效评价过程中必须是以评价结果为依据的，并依托于评价结果进行的管理或激励。监管权是绩效评价过程中管理者所具有的权利，监管权强调在评价过程中的协调、监督权利。监管权在此处所涉及的范围是更为广泛的，其中既涉及到政府对绩效相关制度环境的建设，还涉及到管理的激励性问题以及监督与反馈的环节。组织权是绩效评价过程中组织筹划整个评价过程的权利，其中涉及到管理流程的确立，以及在评价环节中评价机构的选择，评价体系的设计以及评价结果的管理［2］。

二、“三权”视角下政府绩效评价的监管模式

以三权为视角，形成政府绩效评价的不同监管模式，不同监管模式是基于三权中不同权利主体所产生的实质影响得出，不同监管模式意味着其实现的监管功能性的差别。正是由于这种差别的存在，从社会视角与组织视角出发，监管模式代表了来自于不同监督主体能够带给绩效评价结果的潜在影响与激励。

对政府绩效评价监管模式的划分从两个方面进行讨论，其一，是从政府绩效评价的权利主体出发即从政府绩效评价中存在的“三权”来进行划分，即以政府绩效评价的组织者为分类标准；其二，是从政府绩效评价监督的主体特点角度进行分类；将组织权与监管权形成的关系（如图1所示），以研究不同监管主体能够形成的后期激励效果。组织者包括政府部门和第三方，承担第三方角色的可以是专家（高校专家）、专业咨询机构或是民主团体；监管者在此处涉及到政府与社会两个维度，社会维度主要由公民和第三方组成。从监管者的角度而言，权利归属的主体不同，分为外部监管和内部监管。外部监管由社会来承担监管者的角色，其作用是使社会参与到政府绩效评价的流程中，从而提升社会资本积累。内部监管是由政府的上级部门承担监管的角色，其作用是获得调研信息，或通过内部排名等方式达到内部组织的激励效果，并在各级政府部门间形成良性的竞争环境。从组织者的角度而言，组织的主体不同，将侧重点分为政府部门组织的以内部控制为主的监管模式，与注重社会效果的第三方的监管模式。需要说明的是，在现阶段政府绩效评价的实践中，外部监管受到多重因素的阻碍，阻碍既来源于社会的参与方也来源于政府。其中包括参与主体的确定、参与主体的动力（特别是直接由公民参与的监管）、政府让渡监管权的动力、组织权与监管权结合的问题。我国实践中缺乏来源于社会的监管动力，主要原因是由于真实的组织权归属所导致的。总的说来，实现真正的外部监督非常困难，本文的研究更多的从理论上阐述不同的监督主体参与后可能产生的激励效果，将政府绩效评价的监督与激励效果结合起来进行研究。

图1 政府绩效评价的监管模式

三、政府绩效评价监管模式的具体内容及其激励性

根据“三权”下所进行的不同监管模式的基本划分，下面将针对性研究每一个监管模式的具体内容及其存在的激励性。由于监管模式形成于不同参与主体的不同权利归属，监管模式所能够达到的核心功能就决定了其存在的激励性，而每一个模式的激励性都是较为单一并具有独立特征的。

（一）民众激励

民众激励是指由政府承担整个绩效评价的组织，但由民众来对最后的结果使用以及反馈流程进行监督而形成的一种激励方式。民众监督很难在与政府的博弈关系中占据主导，同时，由于民众监督的主体并不十分清晰，所以对于监督的掌控就更加困难了［3］。另外，由于是政府部门对整个绩效评价进行组织，民众在最后一个环节参与到结果使用以及奖惩评优的监管中会面临严重的信息问题。民众激励事实上更多的表现为对政府政务知情权的体现，比如对重大公共项目的预算公开，以及政府的政务公开等都属于该类监管的激励模式。由于是政府部门作为绩效评价的组织者，而更多的公民处于一种理性的无知状态，所以民众激励也就只简单的体现了一种最基础的外部激励。

（二）民主激励

民主激励是指由第三方来组织整个政府绩效评价流程，而由公民来对最后的结果使用以及反馈流程进行监督而形成的一种激励方式。民主激励的主体和对象在第三方的作用下可能是更加清晰的，从而有利于公民的策略形成。同时，由于是由第三方对整个绩效评价进行组织，正是该原因，对于评价的结果和流程的公开性要远远高于政府所组织的绩效评价。此时，公民能够更深的参与监管过程中，即公民不但可以了解到政府绩效评价的整个结果，还能够通过结果的公开参与到政府是否进一步进行针对问题的整改，这种整改包括是否出台解决相应问题的措施、是否针对相关部门的问题进行反馈、相关部门是否对结果做出解释和申辩等等。这一层次的监管要比知情权要更加深入，并能够切实的加强绩效评价激励效果。

民众激励与民主激励相比，其所达到的效果和公民参与的层次都是不同的，民众激励只是从知情权的角度来使公民参与到监督当中，而民主监督则能够真正体现民主参与的价值。两者的差别主要来源于信息公开的程度，并以此决定了公民参与的深度，从博弈的角度而言，民主监督对政府绩效的结果反馈会产生实质影响，而对于民众监督而言，政府公开信息的程度决定了公民策略能否改变主层次博弈的可能。由于政府自身利益的存在，民众激励的积极性、持久性、深入性都会低于民主激励，从社会资本积累的角度，民主激励也优于民众激励。

（三）专家正向激励

专家正向激励是指由政府来组织政府绩效评价的流程，而由第三方来对最后的结果使用以及反馈流程进行监督而形成的一种激励方式。之所以将第三方拥有组织权的监管称为专家正向激励，是由于通常第三方的参与者都是具备相关专业知识的专家组成，同时，专家所处的视角通常以社会视角为重。专家正向激励在此的主要作用是提出更加合理化的建议来使用绩效评价的相关结果，以及对整个绩效评价流程提出意见从而产生激励效果。在绩效评价的反馈过程中，更多的由第三方的专家团队来做出激励性的意见和建议，并分析出绩效评价进一步改善的建议。专家是介于政府与公民之间的特殊主体，其既能够更多的从社会视角考虑政府效率的提升。对于信息不对称的问题也有所改善。所以，由专家来进行监管对公民与政府而言是一种折中的选择，并且对于专家正向激励而言，较少的存在监管主体的问题，主体就是专家组织的团队，对整个绩效评价工作进行评估以及后期的跟踪反馈。对于政府而言，专家正向激励的压力是相对较小的，专家正向激励主要是一种正强化的模式。

（四）独立负向激励

独立监督是指由第三方来组织政府绩效评价的流程，同时也由第三方来对最后的结果使用以及反馈流程进行监督而形成的一种激励方式。由于组织权与监管权同归属于第三方，此时第三方是独立的进行政府绩效评价的流程设计，并对政府绩效做出独立的评价，然后根据该结果进行对政府的反馈。由于参与整个绩效评价的环节，其策略比起一般公民是更加具有意义的，同时，独立负向激励能够从参与主体上改善纯公民监督所存在的理性无知困境。相比起专家正向激励，独立负向激励更多的体现了第三方的独立地位，通过自身对政府绩效评价结果做出评价，并监督政府整体改进的过程，独立负向激励的效果是需要通过各种渠道才能够产生作用，其中包括新闻媒体的作用、社会环境、政府自身感受到的压力、民众的反应等。独立负向激励更多的可能以负强化为主。

专家正向激励与独立负向激励的效果是有很大差异的，专家正向激励的效果由于是咨询、修正、改善，与政府的合作更容易，来自于政府的阻力较小，倾向于对政府进行正强化。独立负向激励主要是纠错、惩处、末位淘汰等，与社会形成合力十分关键，来自于政府的阻力较大，倾向于对政府进行负强化。

（五）组织内部激励

组织内部激励是指由政府来组织政府绩效评价的流程，同时也由政府来决定最后的结果使用以及反馈流程进行监督而形成的一种激励方式。组织内部激励主要是一个内部管理过程，由于组织权与监管权同归于政府，组织内部激励的目标主要是政府内部的激励，即上级部门通过绩效评价来内部改善政府的绩效。此时，绩效评价的相关信息可能完全不对外发布，只进行内部的各种奖惩评优或是获得某种调研性价值，对各部门或是各级政府的相关情况予以了解。此时完全是一种政府内部的管理行为，结果的使用效率视上级部门的意愿而定，容易产生绩效评价的持续性问题。

（六）选择性激励

选择性激励是指由第三方来组织政府绩效评价的流程，但由政府来决定最后的结果使用以及反馈流程进行监督而形成的一种激励方式。第三方参与的监管能够从外部改善外部参与者对于政府内部的博弈关系，对监管的过程予以一定的限制，使得在内部博弈的过程中嵌入一个外部影响，从而改变监管的效率。但由于监管权最终依然由政府部门决定，所以其监管的强度以及持续度依然由政府选择性的加以选择。组织权归属于第三方使得整个绩效评价流程的设计是由第三方负责的，但由于结果使用由政府来决定，所以政府可能选择性的对绩效结果进行运用。此时，对于绩效信息的公开并不一定是完全的，可能完全公开、部分公开或完全不公开，由于第三方并不享有结果使用的权利，所以第三方更类似于委托帮助政府完成绩效评价工作，科学化流程。

组织内部激励和选择性激励都属于内部监督，由于最后是政府来选择结果如何使用，以及信息公开的程度，政府的态度以及上级部门想达到的社会效果左右着政府的选择。由于此时是一种没有相关制衡机制的，此类的绩效评价持续性上面临很大问题，很可能由于上级部门意愿的转变使得政府绩效评价工作停止[4]。

本文所研究的基础是将组织权归属视为监管权发挥作用的核心环节，在实践中，正是由于最终组织权的归属问题导致监管的激励无法发挥作用，政府的介入使得组织权无法最终在结果使用环节得到贯彻。结果是，影响了政府绩效评价作为一个完整的管理环节形成一个闭合的回路。从理论上而言，三权的归属反应了政府绩效评价的监管过程能够产生的激励效果，在现实中，监管的参与方往往不是单一主体而是多主体，则会存在监管过程的相互协同或是相互竞争，这是一个更为复杂的问题，在此所揭示的单一参与者所能够起到的激励效果能够较为独立的看出不同监管权归属所能发挥的作用，这样也能够在政府绩效评价的过程中根据绩效计划来更好的设计整个管理流程。在整个监管过程中，三权的归属属于客观权利归属带来的不同激励效果，而实际激励效果的发挥则需要主观参与个体的认同与认知。通过结构化访谈，本文从不同的侧面调查了政府内部个体对监管过程的认知。得出了政府内部个体对监管过程认知的一些结论。

四、政府内部公务员个体对监管过程的认知与选择

从以上分析不难看出，监管权实现的最大障碍来源于政府对社会的授权，在实践中，我国地方政府绩效评价还没有真正意义上的外部监管，这与多重因素的影响有关。但从组织内部来看待这一问题是较为综合的，组织内部的公务员既能够最直观的感受评价带来的效果，又是评价结果最主要的使用对象。所以从组织内部来关注该问题至少得到了两个问题的答案，公务员对监管过程多主体参与的认可，公务员对实质监管权转移的态度。这一结果十分有利于我们认识今天实践中组织权无法向社会转移的深层次原因。

结构化访谈的设计主要是针对内部公务员对监管过程的认知，访谈对象为165人，有效的结果159人，访谈的对象主要集中于两个城市，兰州和广州，兰州访谈的人数124人，广州访谈人数41人，访谈的对象都是处级以下的一般公务员，是政府绩效评价最为直接的评价对象。对组织内部个体的访谈是以了解组织中的公务人员对绩效评价中的监管主体、结果公开等问题持何种态度。对于政府内部个体对监管的认知的问题主要包括4个问题，其分别是：

（1）在绩效评价活动中，您认为由谁来担任外部监督者最适合：A上级领导B同级人大或政协C具有独立地位的第三方D普通群众；

（2）在绩效评价活动中，您认为应该采取何种方式公开评价结果：A完全向社会公开B部分向社会公开C按需要向社会公开D仅做内部使用；

（3）在绩效评价活动中，大范围参考公众意见（如测评公众满意度）您认为是否可行：A非常可行B可行C不可行D完全不可行；

（4）在绩效评价活动中，您认为专家参与在提升评价的科学性上效果如何：A非常有效果B有效果C没效果D完全没效果。

（一）个体对于监管权归属的一般认知

表1至表5的问题结果反映了组织内个体对于监管权归属的认知，同时反映对于组织个体而言，对于监管权的归属存在着怎样的价值认同。表1是“组织个体对于谁来担任政府外部监管者”的数据统计结果。数据表明58.1%的意见集中于具有独立地位的第三方，28.1%选择普通群众，9%选择同级人大，只有1.2%选择上级领导。对于外部监管者的确定首先可以肯定的是86.2%的意见集中于独立第三方和普通群众，说明组织内部的个体对于多方治理的价值取向是相当明显的，选择社会层面的监督对于组织内部具有较高的价值认同。这一结果事实上与社会发展的状况有直接联系，需要外部监督者，同时需要外部监督者将自身的偏好植入组织内部已经成为组织中个体中能够达成多数共识的一种价值了。另一种可能的情况是由于组织内部监管的方式过于单一，无法形成相互监督、相互反馈的信息回路也使得组织过于封闭而带来社会压力的增加。所以对外部监管权归属的认知，可以看出，组织内部的个体对多元监管方式具有较强的价值认同。

表1 谁来担任外部监督者

表2是“采取何种方式公开评价的结果”的数据统计结果，数据表明51.5%选择按需要向社会公开，28.1%选择完全向社会公开，10.8%选择部分向社会公开，6%选择仅作内部使用。从数据的选择中可以看出，半数以上的受访者觉得应按需要向社会公开。这一价值选择反映了对于监管权而言，更多的组织内部成员希望在加入社会偏好的同时保持组织内部的一致性。这种选择有可能生成价值冲突，一方面希望可以通过信息的公开来实现外部的监管，而另一方面又希望保持组织内部的权威性，所以选择按照实际的需要来公开评价结果的数量较大。这种选择事实上反映了基础模式中的选择性激励，也就是组织内部的个体希望能够保持组织内部的权益，从而能够使得组织自身保有对结果公布的权力。组织个体的规避性选择是希望组织本身在结果使用的过程中能够掌握相对的主动，从而避免社会压力舆论压力带来的困扰，而加重组织个体的负担。数据结果中仅作内部使用的只占了6%，说明内部的个体还是希望能够通过公开的方式来实现外部监管过程的实现，同时通过外部的参与来进一步提升组织的活力与动力。

表2 采取何种方式公开评价结果

表3是“在组织内部是否觉得大范围参考公众意见是否可行”的数据统计结果。数据结果表明，65.3%的意见集中于可行，20.4%选择不可行，非常可行和完全不可行分别为8.4%和3.1%。超过半数的意见认为大范围参考公众意见可行，表明组织内部对公民满意度调研，社会意见的收集持正面的态度。对组织内部而言，社会层面价值的认同是政府绩效评价中社会价值植入的基础。选择不可行主要是由于组织内部对于满意度评价的客观性与科学性的质疑。大规模参考公众意见是要以公众意见的正确收集为基础，如果意见收集的主体、程序、方法存在问题，其参考就会受到组织内部个体的质疑，如果与组织个体评价的结果相差较大或是缺乏可行性，则会使得对参考公众意见的价值认同下降。

表3 大范围参考公众意见是否可行

表4是“专家的参与对于提升评价科学性上效果”的数据统计结果。数据结果显示80.2%认为有效果，非常有效果占8.4%，没效果和完全没效果各占7.8%和0.6%。这一结果反映专家的参与对于组织内部个体认同上有很重要的作用，特别是专家的参与能够使组织个体认为评价更加具有科学性和客观性，从而能够增强绩效评价结果的认同，也就相比而言具有更高的激励性。个体会由于主观对专家所具有价值的认可，更愿意相信绩效评价结果并认可组织内部的绩效文化。对于政府部门而言，专家所具有的科学性能够帮助组织内部部门的相互合作，由于合作的基础是专家所进行的评估，其合作的阻力相对于政治权衡要削弱很多。同时，从负面意见比例非常小也可以看出专家参与政府内部管理对于组织内部个体是具有较强的认同性的。

表4 专家参与在提升评价的科学性上效果

（二）个体对于监管方式的价值认知及其冲突

个体认知与监管过程的关系，数据选择采取将三个与监管过程相关的内容同时呈现出来，来观察个体对这一过程的认知特点，并找出其影响绩效评价价值生成的因素。表5是谁来担任外部监督者、采取何种方式公开评价结果与大范围参考公众意见是否可行的数据交叉表。考虑到数据的集中性，在表中重点分析两种交叉情况，即在大范围参考公众意见选择为可行的情况下其他两个问题的选择；在“大范围参考公众意见选择为不可行”的情况下其他两个问题的选择。图2和3是对这一过程的直观描述。图2中表明对于认为“大范围参考公众意见是可行”的受访者同时更多的选择“第三方和普通群众”来作为外部监督者，但从对结果公开的态度而言，选择按“需要向社会公开”的受访者要大于选择“完全向社会公开”。另一方面选择“上级领导和同级人大”作为监督者的受访者选择“按需要向社会公开”的人数占优。这一结果表明虽然对于外部监督者选择而言，对第三方和普通群众具有明显的认同，但对于信息公开的实质性举措来说选择按需要向社会公开较为占优。从某种程度上来说，这一结果反映了组织内部成员存在的价值认知与实施过程的不协调。这一不协调会影响监督环节具体的实现方式，进而影响监管过程中形成社会反馈的途径。图3中表明了对于“认为大范围参考公众意见是不可行”的受访者同时也更愿意选择“第三方作为外部监督者”。此时说明这些受访者对于第三方和公民参与并不具有同样的价值认知，也就是虽然反对参考公众意见但并不反对选择第三方作为外部监管者。对于公民参与以及满意度调查来收集偏好的过程中会出现的问题可能是组织内部个体无法对主观的公民意愿认同的原因。另外，在该种情况下对于信息的公开选择按需要向社会公开也就更容易理解了。组织内部形成这样一种认知说明组织内部个体对公民社会意愿反馈的过程并不认可，这样的情况下对于公众监管以及民主激励就很难具备实现的基础了。在具体的组织中，出现组织内部个体认同的该种取向，需要慎重选择可能的监管模式。

表5 谁来担任外部监督者、采取何种方式公开评价结果、大范围参考公众意见是否可行的数据交叉表

续表5

图2 数据交叉图

图3 数据交叉图

针对监管过程而言，监管的规范化和多元化与社会发展的状况有直接联系，从访谈的数据中得出，公务员基本都认同需要外部监督者将自身的偏好植入组织内部来实现外部监管。另一种可能的情况是由于组织内部监管的方式过于单一，无法形成相互监督、相互反馈的信息回路也使得组织过于封闭而带来社会压力的增加。对外部监管权归属的认知，可以看出，组织内部的个体对多元监管方式具有较强的价值认同。虽然公务员认为引入第三方非常重要，但是同时公务员依然希望能够保持组织内部的权益，从而能够使得组织自身保有对结果公布的权力。公务员的这种规避性选择是希望组织本身在结果使用的过程中能够掌握相对的主动，从而避免社会压力舆论压力带来的困扰，而加重个人的负担。这是一个典型的认知冲突的例证[5]。

政府绩效评价的监管与激励密不可分，有效的监管能够保证政府绩效的信息得到较好的运用，从而转化为绩效激励。监管必然是政府绩效评价中不同利益主体共同作用的结果，形成的不同激励效果和模式只能达成在一定条件下的限定性目标，而在监管与激励形成的过程中，很多不确定性的因素会影响激励效果的产生。本文从三权出发，研究了公务人员认知对绩效监管与激励的影响，发现了公务员内部存在的认知冲突会使得外部监管模式形成过程中，组织权向社会转移存在的障碍。公务员普遍认同监管主体的多元化，但却在组织权的实质转移中存在疑虑，从组织内部而言，由于认知冲突的存在，这一因素将会长期阻滞外部监管模式的形成。

［1］包国宪，曹西安.地方政府绩效评价中的“三权”问题探析［J］.中州学刊，2006，（6）：44-45.

［2］Bao Guoxian，Lang Mei.China’s County Government Perfor⁃mance Evaluation：Practice and Theoretical Thinking［M］//从绩效管理到绩效领导的公共部门创新理论与实践.北京：科学出版社，2011.

［3］周志忍.政府绩效评价中的公民参与:我国的实践历程与前景［J］.中国行政管理，2008，（1）：111-118.

［4］张玉，武玉坤.论制度变迁与“中国模式”的逻辑路径［J］.江淮论坛，2010，（2）：40-45.

［5］郎玫，包国宪.博弈视角下政府债效评价模型选择的理论优化［J］.西北师大学报（社会科学），2012，（3）：115-120.

Influence of Civil Servants Cognition on Supervision Model of Government Performance Assessment

LANG Mei1，2
(1.Central Compilation and Translation Bureau，Beijing 100032，China；2.School of Public Management，Yunnan University，Kunming 650091，China)

The supervision of government performance assessment is an important link of government management.Supervi⁃sion could make sure the persistence of performance assessment.Researching the model of supervision can improve and com⁃plete the flow of performance assessment，meanwhile supervision can combine the multi-subject participation with perfor⁃mance encouragement.Based on the concept of“three rights”，the paper constructs the supervision model of government per⁃formance assessment，and points out inspiring result of each model.Then the paper uses the data of structural interview to find that how civil servants cognition influence on the creation of supervision model.

“three rights”；government performance assessment；supervision model；civil servants cognition

F271

A

1007—5097（2012）08—0121—06

10.3969/j.issn.1007-5097.2012.08.029

2012—02—05

云南大学人文社会科学青年研究基金“政府内部价值认同对政府绩效评价效果的影响”（11YNUHSS006）

郎 玫（1981—），女，云南昆明人，讲师，管理学博士，中共中央编译局在站博士后，研究方向：政府绩效评价，制度与演化分析。

程 靖］

●公共管理