苏南社会管理创新的动力与实践分析

杨 钰

（1.南京审计学院 政治与行政学院，江苏 南京 210029；2.南京大学 政府管理学院，江苏 南京 210093）

苏南在全国经济发展中创造了历史奇迹。但苏南的成功不只在于经济的成功，还在于苏南社会管理创新的成功。正是在经济发展的基础上，苏南社会管理改革巩固了经济发展的成果，使得苏南成为全国发展最协调的地方。经历多年改革的苏南社会管理，开始形成具有先导性和示范性的经验。因此，探讨苏南社会管理动力与实践经验，对于进一步推动苏南经济发展与社会建设和谐共生发展，在更高的起点上打造新苏南，全面建设美好江苏，并在全国社会建设与社会管理中树立典范效应，具有十分重要的现实指导意义。

一、苏南社会管理改革的背景

自改革开放以来，全国经济迅猛发展，经济体制改革得以深化；伴随经济体制改革的进程，行政管理体制改革与政治体制改革也得以推进，逐渐实现了政企分开、党政分开、国家与社会分开。但随着经济发展与改革的深化，社会问题逐渐增多，社会管理逐渐得到了党中央及国务院的重视。1998年，国家第七次机构改革的指导性文件《国务院机构改革方案》中针对当时下岗人员增多、社会矛盾的深化，第一次提出要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。2002年十六大报告中在强调经济建设的同时，要求完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。2004年十六届四中全会决定明确提出深入研究社会管理规律、完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2007年十七大报告指出，必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教，劳有所得，病有所医，老有所养，住有所居，推动建设和谐社会。2011年2月19日，在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，国家主席胡锦涛强调，加强和创新社会管理，牢牢把握最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，加强社会管理法律、体制、能力建设，维护人民群众权益，促进社会公平正义，保持社会良好秩序，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。

以苏锡常为代表的苏南地区经历了20世纪80年代乡镇企业、集体经济、社区政府主导的发展历程，形成了全国皆知的“苏南模式”，20世纪90年代末，苏南乡镇集体经济经过改制，重塑苏南经济发展，在“苏南模式”的基础上发展成开放、活力的“新苏南模式”，改变“苏南模式”“历史的终结”的说法。迄今，“这一既包含城市又包含农村的区域的明显特色是经济增长又快又好，居民富裕和谐，城乡协调发展，人和自然和谐，社会发展水平较高，公共产品供给丰富。”［1］苏南地区不是全国发展最快、老百姓最富的地区，却是发展比较全面、比较协调、比较和谐的典范，这主要得益于苏南地区在注重经济发展的同时，坚持以科学发展观为指导，以普通老百姓得实惠为主要目标，强化社会管理与经济发展的同步推进，彼此相得益彰。

二、苏南社会管理改革的动力机制

相比于全国其他地区，苏南作为全国经济发展的领先者，总是更早地享受到先进经济发展带来的成果，也总是更早地遇到和预见到经济及社会发展中的矛盾、问题及困境，并迅速作出反映。21世纪以来，针对苏南经济及社会发展中的资源问题、增长方式问题、环境及可持续发展问题、农村与城市间的和谐发展问题、外来劳动力问题以及社会稳定与和谐发展问题，苏南地区作出了许多尝试、改革与创新。怀特·米尔斯指出，“只有当我们把社会现象置于历史和社会结构的交叉点上，我们才能更好地理解社会现象。”［2］因此，要更好地理解苏南地区在社会管理中的创新举措，我们必须考察苏南社会管理改革中的动力机制。

（一）经济发展的推动

20世纪90年代以来，苏南经济经过改制转型、明晰产权，抓住上海浦东开发的新机遇，实现经济新的增长点，以“新苏南模式”给传统“苏南模式”全新的注解。苏州、无锡、常州三市均有国家级高新技术开发区，张家港国家级保税区，新加坡工业园落户苏州，无锡有国家级环保园。在苏南经济发展的新阶段上，县域经济模式瞩目全国。2011年全国百强县中，前13强中有9个是苏南的，并形成了江阴、昆山、张家港、常熟的区域强县。而这之中，昆山已成为外商及台商的投资首选地，世界500强企业中，近70家在昆山落户，吸引台资占全国台资的11%。而这之中，尤其要强调的是江阴经济发展，江阴一个县拥有10几个上市公司，形成苏南经济发展缩影的江阴板块。

“苏南这一工业化路径不仅是苏南经济和社会全面发展的重要保证，而且为本地区进一步统筹城乡发展奠定了坚实的基础。”［3］在新的发展阶段上，苏南地区地方政府的作用发生了明显的转变：政府作用的着力点由过去的经济发展转向现在的社会管理，经济发展则完全交给完善的市场去调节。“苏南的实践证明，一个地区的市场化水平不能以政府作用的强弱作为标准。在这里，虽然政府退出了直接的市场活动，退出了企业，但政府作用没有因此而减弱，而是其作用的范围和方式发生了变化。”［1］由此形成强政府与强市场的协同发展。同时，苏南地区的经济发展增强了苏南地方政府的财政收入，顺应人们对公共产品和公共服务的需求，雄厚的政府财力为政府扩大财政投入，为城乡提供足够数量的公共产品奠定了坚实基础。

一方面，苏南经济发展为社会管理的改革与创新提供了经济基础与可能性；另一方面，苏南经济发展也对社会管理的改革提出了新的要求：市场经济要求稳定有序和公平正义的竞争环境，政府如何保障？市场经济要求效率，它也要求政府必须提高效率、降低行政成本，如何实现？市场经济存在着自身的局限性，易于导致贫富两极分化，如何提供更多的公共服务，如何建立起社会保障体系？市场经济发展中各种利益群体形成，如何实现他们利益表达、利益诉求的渠道？

（二）社会组织的成长与发展

苏南自古就有结社传统，社会组织的成长与发展存在着历史与文化的支撑。近年来，各地方政府十分重视对于社会组织的培育与发展，社会组织的数量、规模以及发展速度得以增长，并开始在社会管理与公共服务提供中崭露头角。其中，2008年，苏州市共有各类社会组织7377家，2009年，苏州市共有各类社会组织8611家；2008年，江苏省共有社会组织30778家，2009年，江苏省共有各类社会组织33066家；苏州市社会组织的年增长占江苏省社会组织年增长的54%①。

苏南社会组织成长为社会管理改革创新提供了主体可能。政府本身的人力、物力及财力都是有限的，当前所面临的社会问题是复杂的、多方面多层次的，完全依靠政府的力量去解决现存的社会问题，这是力所不能及的，缺乏现实可能性。

（三）江苏“两个率先”的政治指引

2000年，党的十五届五中全会指出，我国进入全面建设小康社会和加快推进社会主义现代化发展的新阶段。2003年，江苏省根据国家全面建设小康社会与推进社会主义现代化发展的要求，结合江苏经济发展的实际情况，提出江苏率先建成全面小康社会，率先实现现代化。江苏制定了一套由经济发展、生活水平、社会发展及生态环境4类18项指标构成的江苏省全面建设小康社会指标体系（见表1）。这套指标体系改变了过去只重经济发展，而忽视社会全面发展的做法。

江苏全面建设小康社会指标体系测定了2002年的现值，并根据江苏省情，制定了2010年的目标值，体现了政府绩效评估指标体系设计的科学性。“测定是绩效管理的一个关键环节：如果你不能测定它，你就不能改善它。除非在绩效目标实现程度的测定方面达成一致或谅解，一切确定绩效目标或标准的努力都徒劳无益。”［4］至此，江苏全面建设小康社会指标体系成为苏南地区经济及社会发展的指挥棒。当省级政府将之作为考核指标时，苏南地方政府必然会去发展。

（四）国际化规则

苏南的经济发展离不开地方政府的强力推动，当成熟有序的市场建成后，地方政府的强势作用并不限制发达市场的充分作用，而关键在于政府的强力应着力在哪个方面。苏南地区的经济已形成国资、民资、外资三足鼎立的经济形态，经过改制后的苏南经济在外资及外汇方面对外依存度高。苏南地方政府针对苏南经济与外商的合资度高，对外依存度高的现实，强势政府将着力点致力于政府在保障市场有序运转的制度供给方面作出更大努力。“判断政府行为是否必要，不能仅用完善的市场经济的要求作为惟一的衡量标准，而应该用政府行为自身能否及时调整以适应市场发展的要求作为判断依据。”［6］因而，苏南政府在发展过程中必须遵循市场经济的基本逻辑，对接国际规则和国际贯例，政府必须为经济发展提供良好稳定的社会秩序与友好环境。

表1 江苏省全面建设小康社会主要指标

（五） 城市化进程中的社会问题增多

一直以来，苏南地区人多地少，这为当年的乡镇集体经济提供了动力。随着苏南经济的发展，越来越多的人离开农村进入城镇或城市，苏南地区城市化进程加快，并由此带来一系列社会问题：城市中外来人口增多，2004年，昆山市外来人口与本地人口比例为1∶1，2006年，昆山市外来人口与本地人口比例为1.6∶1，外来人口已经成为城市建设与发展中不可或缺的重要力量。据统计，昆山企业人口中80%为外来人口，昆山已经不折不扣的成为一座移民城市。如何对外来人口实现服务与管理，让他们既能为苏南地区的经济发展作贡献，又能保障自身的各项权利并拥有城市归属感？城市越来越繁荣，主流阶层的人随着收入增加消费档次越来越高，而另一方面，流浪街头和无家可归的人温饱犹难，贫富悬殊越来越大，政府如何解决？伴随城市的繁荣，越来越多的农民进入城市，城市里的人群构成复杂，农村人口与城市人口之间存在着观念及习惯的不同，并有可能产生各种矛盾影响社会秩序，地方政府应如何保障社会治安及社会秩序？

三、苏南社会管理创新的实践分析

苏南经济发展为苏南社会管理改革提供了坚实基础，社会组织的成长与发育为社会管理的创新与改革提供了多元主体力量，再加之江苏两个“率先”的指引及城市化进程中的问题都成为推动苏南社会管理改革的强动力。苏南经济发展促动社会改革与社会建设，同时，苏南经济的进一步发展也依赖于社会改革与社会建设提供和谐有序的发展环境。“增长质量的要求不仅仅是经济发展的内容，更是社会发展的内容。一个国家一个地区的发展水平不仅看经济发展水平，还要看社会发展水平。”［6］而当前，新苏南模式的发展并不只是经济发展一方面的成果，更包含着苏南社会管理创新中的重要成果；因而，可以说，苏南模式的新发展是经济与社会协同发展的结果。

（一）苏南地方政府职能向社会管理转变

传统“苏南模式”最为外界所诟病的是苏南地方强政府的推动，21世纪以来，苏南地方政府已完全实现了政企分开、党政分开及政事分开，政府不再插手市场经济。“苏南地区成功的奥秘在于两个调节机制的协同：一是强力作用的地方政府，二是充分作用的市场。两者协同的关键是，地方政府作用在不同发展阶段的创新都能在作用层次和着力点上保证市场作用得以充分发挥。”［6］

在全面实现小康社会指标体系的指引下，苏南地方政府全面剖析了地方发展中的机遇与挑战，经济发展在全省全国都是具有典范性的，地方政府的经济职能已得到充分履行，要促进苏南经济在现有优势基础上再上一个台阶，必须在强化经济发展的同时转向社会事业的发展，强化社会建设与社会管理。而这转变之初，政府首要做的是如何由传统的管理型政府向服务型政府转变。在新苏南模式的发展中，政府推进社会发展的主要举措是抓规划，并用政策和政府投资来落实规划。

2004年，无锡市委市政府通过《关于进一步明确街道职能和加强社区建设的意见》，推动街道职能转变，对辖区的政务和事务工作行使组织领导、综合协调、监督检查等管理和服务职能；正确处理好加强社区管理和服务与发展经济的关系，从直接抓企业的经营管理逐步转变为围绕经济发展努力创造良好的法制环境、投资环境和人居环境。自2005年起，为加快社会事业和公用事业的发展，无锡市选择卫生、教育、文化、体育、广电和市政公用等领域实施管办分离的改革，使政府对社会管理的职能从“办”向“管”转变，激发原有事业单位自主运行与自我发展的活力，同时吸引更多新兴社会力量参与到社会建设中来。2007年，无锡市委市政府通过《关于进一步提升全市人口素质的若干意见》，进一步加强对本市人口服务管理的工作，强化人口信息管理工作，建立人口服务管理新机制，增强基层人口服务管理等。2006年，无锡市通过《无锡市促进行业协会发展条例》，加强对社会组织管理的政策法规建设；2010年，无锡市政府通过《无锡市行业协会商会承接政府有关职能的实施意见》，加快转变政府职能，逐步将政府部门有关事务性、辅助性等职能转移、授权或委托给行业协会承担，使行业协会成为经济社会发展的一支重要力量。

（二）创新外来人口服务管理模式

因良好的区位优势及迅猛发展的经济形势，苏南地区吸引了众多外来人口，外来人口在城市中的比例越来越大，已使苏南地区各城市成为名符其实的移民城市。如何对外来人口实现良好管理，既能够保障外来人口的合法权益，又能促进外来人口继续为城市生产力做贡献，还能保证社会安全稳定和谐发展，这对苏南地区的地方政府管理提出了挑战。

2004年之前，昆山市对外来人口的管理办法，是借鉴南方省市的做法，在外来人口登记、劳动就业保障、集中居住、学校教育、技术培训及计划生育方面已经形成了一套成熟的管理体系。但针对2004年底昆山外来人口占本市人口50%的比例及外来人口对GDP的贡献，昆山市在苏南地区率先改革。昆山给了外来人口一个亲切、包容具有归属感的称谓——新昆山人，并谋求与此相称的管理模式。

2004年8月昆山市委发布《关于加强“新昆山人”建设工作意见》，该《意见》取消了以往对外来人口管理中常用的“严打整治”、“防范”、“清理清查”等强硬词汇，从过去的监管转向对外来人口的权利保障与利益维护，就业权、受教育权、政治民主权、经济利益权、安全卫生健康权、生活居住权等成为“新昆山人”必须得到保护的合法权益，强调政府应担之责，并将之列入政府相关部门的考核目标。原昆山市外来人口管理办公室已不能承担这些职能，取而代之的是“新昆山人”建设委员会，委员会主任、副主任由市委书记、市长亲自担纲，包括司法、公安、财政、劳动、卫生等在内的全市政府各部门一把手都是委员会成员。为充分保障新昆山人的各项权益，随后昆山市政府相继出台《“新昆山人”子女在昆山就读实施意见》、《昆山市保障“新昆山人”合法权益暂行规定》。

昆山对外来人口的管理创新带动了苏南地区各地方政府对外来人口管理的改革与创新。继昆山之后，苏州市也提出新苏州人理念，并在对于新苏州人的管理上尝试改革创新，2011年4月，苏州市根据《苏州居住证管理暂行办法》在全省率先启动居住证制度试点工作，居住证的发放，意味着苏州市600多万外来人口拥有了苏州“绿卡”，今后在苏州工作、生活将更加便捷，同时在就业、子女入学、社会医疗等方面，也将获得更多苏州“市民”待遇。

同时，无锡市委市政府通过《关于进一步提升人口素质的若干意见》，建立健全全市人口工作新体制，加强全市人口的信息服务管理机制，建立“一证二合同三承诺”的人口服务管理新机制，并强化基层人口服务管理工作、推动人口服务管理工作落实到社区。

（三）加强与完善社会组织管理，推动社会组织有序发展

历史上，苏南地区民众就有自我结社的传统，宗族即是乡村社会中最普遍的社会组织形态。“无论国家还是市场，在使个人以长期的、建设性的方式使用自然资源系统方面，都未取得成功。而许多社群的人们借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，却在一个较长的时间内，对某些资源系统成功地实行了适度治理。”［7］改革开放以来，苏南社会组织得到蓬勃发展，并在现实社会发展中发挥了良好的作用。

随着苏南行政管理体制改革的深入，以及大部门体制下“小政府、大社会”格局的建立，政府逐渐从原先的全能政府向有限、责任、法治政府转变，大量微社会管理职能将不再由政府来承担。而现实问题是：由谁来承接这些社会管理职能？否则，主体缺失会导致社会管理上的真空。“国家的力量并不在于国家保持某种绝缘于社会的自主性，也不在于国家拥有忽略社会群体的需求、强行向社会施加其意愿的能力。相反，强国家的体现在于国家能够同各种社会群体协同努力，以争取实现整个社会的发展目标。”［8］从苏南现实社会发展看，社会组织承接政府转变的社会职能是大势所趋。而政府对于社会组织有两个方面的任务：一方面，政府培育社会组织，促进其发展；另一方面，政府又要承担起规范与引导社会组织发展的任务。

2006年，无锡市通过《无锡市促进行业协（商）会发展若干规定》，为进一步推进行业协（商）会的发展，发挥行业协（商）会在经济社会发展中的作用，对行业协（商）会的成立、指导、管理等方面做了规定，并强调相关政府职能部门根据自身的职能和职责，协同做好相关协（商）会的管理与发展工作。2008年，无锡市政府通过《无锡市社会组织2008—2012年发展规划》，以党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照“健全组织、提升能力、培育扶持、规范管理、发挥作用”的要求，坚持培育发展与管理监督并重方针。同时，该市坚持同步发展原则，将社会组织的发展纳入各级政府经济社会发展总体规划，实现社会组织总量、规模与无锡市经济社会发展相匹配；坚持分类指导的原则，以切实发挥社会组织应有的作用。在社会组织的发展上，着重于五个体系的建设：建立与经济社会发展环境相适应的社会组织法规体系；建成政府管理、社会监督与社会组织自律的多元管理格局；建立与完善社会组织绩效评估体系；建立社会组织信息网络体系，建立社会组织内部行政管理体系。2010年，《无锡市行业协会商会承接政府有关职能的实施意见》经无锡市政府通过。为加快转变政府职能，逐步将政府部门有关事务性、辅助性等职能转移、授权或委托给行业协会承担，以培育一批公信力强、功能完备、运作规范、作用显著，能适应社会主义市场经济发展要求的新型行业协会，使行业协会成为经济社会发展的一支重要力量。在五年的时间中，无锡市政府对社会组织的培育、发展、指导、监督跨越了三个台阶：培育其产生、促进其发展、发挥其作用。

（四）建立适应地区经济发展的特色社会保障体系

社会保障水平是社会经济发展的量尺，经济发展的不同阶段需要相应的社会保障制度作支撑。近年来，苏南地区根据当地现实，在社会保障制度上作了许多有益的探索。

1997年，新加坡工业园区在苏州建立，借鉴新加坡中央公积金制度的经验，苏州工业园区建成以完全积累制为筹资模式、包含养老、医疗、生育、住房、工伤、失业等项目，覆盖城乡的社会保障体系。在借鉴新加坡中央公积金制度经验的同时，园区社会保障体系更推出了三个具有园区特色的举措：“一是设立社会统筹基金，主要目的是实现社会保障制度的互济功能；二是设立缴费基数上限，主要目的是避免公积金待遇差距过大；三是承认视同缴费年限，主要目的是与我国长期存在的“企业”社会养老保险制度接轨。”［9］苏州工业园区的社会保障制度实现了“广覆盖、分层次”的保障目标，以较低的企业负担吸引外商投资，以较高的福利待遇水平吸引人才，推动了苏州工业园区的经济发展，也成为我国“社会保障的特区”，对于我国社会保障制度改革具有示范意义。

随着苏南工业化程度的推进，越来越多的农民离开土地，传统的依托于土地的家庭保障模式已经不适应苏南当前经济、社会的发展。在农村土地变少的现实下，越来越多的农民有机会成为市民，享受与城市市民一样的社会保障待遇，真正实现社会保障制度的城乡一体化。20世纪90年代中期，张家港市被江苏省确定为社会保障综合改革试点城市，20世纪90年代末，初步建成了适应社会主义市场经济发展水平的社会保险制度；21世纪以来，逐步实现了社会保障的城乡一体化，改变了过去城乡二元体制的弊端，实现了城乡统筹，和谐发展。

针对外来务工人员多的现状，昆山等地外来务工人员以签订劳动合同为前提，签订了劳动合同的参加工人参加城镇职工基本医疗保险，不受户籍限制，享受城镇职工的同等医疗保险待遇。这类务工人员大多在大中型企业包括外资企业中工作，保障程度较高。

（五）强化社区建设，培育社会管理创新人才

伴随着行政管理体制改革的深入，政企分开、政事分开，过去的单位人逐渐转变成当今的社会人，许多社会公共事务已由企业、政府转让给社会。政府职能的转变过程中，也要避免职能真空、无人治理。如何实现这些社会公共事务能有序高效地完成，需要在公民社会与政府之间找到一个恰当的衔接点，民政部、国务院大力推动全国社区建设试点，寻求成功经验，以推动地方政府体制改革。

社区有城市和农村之分，城市社区是指街道办下的居委会，农村社区即是指自然村或行政村。社区作为基层民主自治组织，可以有效的实现公民的利益诉求。无锡市委市政府通过《关于进一步明确街道职能和加强社区建设的若干意见》，对于居委会的任务作了明确的界定：（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；（2）搞好社区服务，办理本社区居民的公共事务和公益事业；（3）调解民间纠纷；（4）协助维护社会治安；（5）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育、老龄事业和社会保障等项工作；（6）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见、要求和提出建议。

2006年，苏州市委、市政府制定了《关于推进社区管理体制改革和创新的若干意见》。其后，沧浪区、金阊区、平江区各自选择一个社区进行试点，在取得经验、完善方案后，迅速在所有社区推开。其中，平江区在社区建设中实现体制创新，设置过渡性的协调机构——社区建设和街道工作协调委员会，建立社区工作站，实现部分行政事务的外包，强化了社区居民服务站的服务功能，形成合作共治的良好局面。同时，无锡市在社区内部开展了社区扁平化管理新模式的组织建设，取得较好成效。

当社区成为社会管理中的重要主体时，社会管理的专业人才建设成为迫在眉睫的问题。昆山市注重社会管理专业人才建设的长效机制，注重人才建设的培养、评价、使用、激励与保障，形成以社工专业人才为引领、以社工从业人员为骨干、志愿者广泛参与的社会工作者队伍。张家港市自2008年起实施《张家港市加强社会工作者队伍建设三年行动计划》，设立社工人才培养专项资金，成立社工队伍建设领导小组，在市民政局增设社会工作管理科；动员与辅导社会工作人员参与“全国社会工作者职业水平考试”；对具有社工资格的人才强化实务训练，以提升其专业技能及服务素质；在社工实务领域，形成了“社工引领义工、义工协助社工”的联动模式和“社会工作、大家来做”的生动局面。

（六）完善利益表达与利益诉求机制

当公共管理从传统的统治走向今天的治理，是否能实现善治，公民参与是一个重要指标。而是否具有完善的公众利益表达与利益诉求机制影响着公民政治参与的热情。

经济快速发展的苏南地区，纷繁复杂的劳资关系中必然存在着劳资纠纷。如何让劳动者充分表达自己的利益诉求，保护劳动者的个人权利，这不仅牵涉到雇员与雇主之间的关系，还关系到社会的稳定有序发展。苏州高新区于2009年设立“六方联动机制”、苏州市虎丘区法院加强与区劳动社会保障局、公安分局、司法局、工会和信访局的协作、配合，联合出台《关于协调处理劳动争议纠纷机制的工作意见（试行）》，通过加大诉讼调解、仲裁调解、人民调解、工会调解、信访调解和行政调解劳动争议的力度，扩大“诉裁对接”范围等手段，构建多元化处理劳动争议纠纷的工作机制，优质高效地化解辖区内劳动争议纠纷。2011年，该区成立劳动争议巡回法庭，作为六方联动机制的延伸，该法庭兼具咨询、审判、答疑等多项功能，不仅为群众提起劳动诉讼提供便利条件，同时也为劳动争议的高速化解找到一条捷径。

在公民利益表达与利益诉求的合法途径选择上，苏南地方政府通过市政府热线、书记信箱、网络问政等渠道实现民众诉求直达，充分了解公众最关心的问题、听取公众的意见，接受公众的批评和监督。

四、总 结

苏南地区在经济发展的基础上，着眼地区当前现实，谋求与经济发展相匹配的社会管理体制与机制创新，形成了具有苏南地区特色的社会管理，并展现出良好的未来发展趋势，总结苏南地区社会管理创新的成功经验，对于苏南地区社会管理的创新与社会建设具有理论指引意义，同时也将对我国其他地区在寻求经济发展与社会管理良性互动的思路上提供有益启示。

（一）苏南社会管理创新的成功经验

基于苏南社会管理创新实践的分析，苏南社会管理创新体现出地区的特点：

（1）先进理念的指引。苏南经济发展是全国地区经济发展的领头羊，各级地方政府在地区发展中克服经济发展“一手硬”、社会建设“一手软”的问题，在理念上从强经济发展向经济发展为基础、强社会管理转变，将加强社会建设与创新社会管理作为重要而迫切的战略任务进行推进。同时，在服务型政府建设中，地方政府注重“以人为本”、“公众导向”的理念改善，以社会公共利益为核心，更加注重和强调社会管理改革与公共服务的提供。

（2）政府社会管理职能得以加强。尽管社会管理的主体应是多元的，但在当前中国现实境遇下，基于社会组织的成长和壮大还有待加强，社会管理的创新和改革主要仍依赖于政府职能转变。“政府对社会的管理，特别是在事关民生的社会管理领域，政府绝对不能放弃自己的职责，同时还需要借助政府掌握的权力、权威和信息、资源，调动社会的积极性，充分动员社会各方面的力量，解决社会问题。”［10］改革开放以来，苏南地方政府从重经济职能履行向重社会职能履行转变，以苏南地方政府社会管理与公共服务职能的加强来带动社会管理的创新。

（3）社会管理的多元化。“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具”［11］，苏南地区成长中的社会组织与公民社会已经参加到社会管理中来，体现为社会管理主体中的多元化与协同参与。与此同时，在社会管理与公共服务的提供上也表现出分散化、多元化的特点。

（4）社会管理的法制化与规范化。近年来，致力于社会管理创新，苏南地方政府制定了一系列的地方行政规范，将社会管理从过于的事后补救处置向现在的重源头治理转变。对于社会矛盾与社会问题的处理，从管理的方式上来讲有前馈控制、现场控制及反馈控制，在较长的时间以来，我们习惯于以救火式的反馈控制去解决这些社会问题，造成社会矛盾与问题的积聚以及行政成本的增加。苏南地方政府通过社会管理中的制度化建设，从源头上不断加强社会建设以及社会民生的制度建设，使社会管理关口前移，管理过程中有法可依，有据可循，有利于工作中的“治本之道”，并减少社会矛盾与社会冲突。

（5）社会管理手段与方式上的综合运用。随着现代信息技术与经济的快速发展，传统的社会管理方式与手段因效率低下已不能适应新的形势，经济及社会的发展要求变革行政手段和管理方式，利用行之有效的新手段、新方式来管理社会。苏南地方政府在社会管理创新中注重适应当前地区经济发展与社会发展要求的相关手段与方式的改善，既有利于节约行政成本，更实现了对社会矛盾与社会问题的有效解决，如新昆山人的提法、居住证的运用。

（二）启示

20世纪80年代苏南以农村工业化实现了早期经济发展，形成了苏南模式；20世纪90年代，苏南经过改制创造了新苏南模式；21世纪以来，在注重经济发展的同时，苏南地方政府在过去“亲商、安商、富商”重吸引外资加强经济发展的同时，注重“亲民、安民、富民”重人民生活水平，加强社会发展；早期苏南经济发展中先经济建设后环境整治的观念亦得到改变，在全国建设小康社会实践中，苏南环境质量得以提升，实现人口、环境与资源的和谐发展。苏南经济的发展在全国具有示范性效应，苏南经验成为许多地方学习的榜样。而今天，苏南的经验不仅在于经济发展，还在于社会管理创新，正是苏南经济发展基础之上的社会管理创新，实现了苏南经济发展与社会发展协调共生发展的新局面。苏南社会管理创新的经验对于我国其他地方在促进经济发展的过程中，如何实现经济发展与社会建设、社会发展彼此促进、同步推进将有着十分重要的现实指导意义。

［注 释］

①以上数据资料来自于苏州市统计年鉴［G］.（2009-2010），江苏统计年鉴［G］.（2009-2010）.

［1］江苏全面小康研究课题组.新苏南模式及其对建设全面小康社会的意义［J］.江苏社会科学，2006，（2）：207-212.

［2］Mills CWright.The Social Imagination［M］.New York：Ox⁃ford University Press，1959.

［3］曹宝明，顾松年.“新苏南发展模式”的演进历程与路径分析［J］.中国农村经济，2006，（2）：63-68.

［4］周志忍.公共悖论及其理论阐释［J］.政治学研究，1999，（2）：9-15.

［5］王正明.苏南模式中的政府行为探析［J］.调研世界，1997，（4）：40-42.

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