对当前财政监督检查工作的思考

■白振勇 宋崇华 何 君

“十一五”期间，河南省财政监督检查工作紧密围绕构建“大监督”工作机制和推进财政管理工作科学化精细化开展，在规范财经运行秩序、加强财政收支管理、促进理财方式转变、维护社会稳定和谐等方面做出了积极贡献。特别是《河南省财政监督办法》的出台，标志着财政监督工作在制度化、规范化方面迈上了新台阶，财政监督检查的作用进一步加强。随着财政收支规模逐年扩大，社会对财政收支透明度的要求不断增加，财政监督却仍在法律法规、执法程序、工作方法、经验建议等方面存在一些问题，需要采取措施，加以解决。

一、当前财政监督检查工作存在的主要问题

（一）重实际检查操作，轻法制体系建设

当前，财政监督检查工作的执法依据主要是《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《财政违法行为处罚处分条例》等财税法律。这些法律针对性强，对财政监督仅限于肯定其监督权力的原则性规定，对监督检查工作全过程的规范并不完整和系统,对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等也没有明确。在规范对象上，目前的法律法规对监督检查工作的指导性条款多，对被查单位的约束性条款少。

近年来，我国大部分省级行政区相继出台了自己的地方性财政监督检查办法，但这类办法地域范围强、法律层次低、内容不统一、系统性差，未提及对财政监督检查人员的激励、保障和保护措施，也未对执法结果的运用提供法律依据。在全国范围内，我国尚未颁布统一的《财政监督检查法》或《财政监督检查条例》，没有一部系统的对财政监督工作进行规范的法律法规,财政监督缺乏独立、完整的法律保障，立法工作滞后于公共财政框架下财政监督工作的需要。

（二）重具体检查工作，轻检查方案制定

随着“阳光财政”建设的不断深入，我国财政监督检查工作日益受到政府和社会的关注。但当前监督检查工作的重心始终停留在检查过程中，对查前准备工作局限于制度学习和基本数据的搜集，忽视了检查方案对检查工作的指导及降低检查风险的作用，方案编制过于粗糙。主要有如下情况：一是只做文书工作，不做查前调查。方案制定完全建立在以往检查经验的基础上，忽视了对当前检查对象具体情况的掌握和分析，缺乏实际操作价值。二是方案编制过于简单、流于形式。针对不同检查目的、检查对象，检查方案缺乏针对性，各自突出的检查重点千篇一律。三是执行与编制脱节，方案调整过于随意。方案编制好后，即作为前期资料束之高阁，实际检查过程中未能真正成为工作指导和操作标准，检查人员参照方案执行检查的意识薄弱。

（三）重行政执法程序的规范，轻执业质量控制的规范

为了规范财政监督执法程序，我国相继出台了 《财政检查工作办法》、《行政处罚法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规。各地也根据法制办的要求，在亮证执法、证据保存等方面进行了具体规定。这些法律法规对财政监督执法过程进行了全面、详细、准确的规定，增强了监督检查程序的约束力。但财政监督检查工作没有建立起监督检查质量控制体系，没有建立如注册会计师行业规范的 《公认审计准则》，审计部门的《国家审计准则》，难以保证监督检查质量，控制监督检查风险。

（四）重检查手段实际运用，轻以法律法规形式完善手段

检查法律手段是财政检查工作的基本方式，是其他检查手段的载体，具有基础性、强制性的特征。各地《财政监督检查办法》明确赋予监督检查人员的具体监督检查权利有：下达监督检查通知书、要求被查单位配合询问、要求被查单位提供相关资料、向往来单位查询经济业务、向金融机构查询单位存款、证据保存等。这些权利保证了监督检查工作的开展，但也存在行权范围小、强制力低的问题。《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚过程中调查、取证、问讯、资料保存、处理处罚、强制执行方面的规定与《财政监督检查办法》类似，虽赋予检查人员基本权利，但在广度、深度上仍有欠缺。《财政违法行为处罚处分条例》是明确以财政部门为执法主体的行政法规，是我国目前针对财政监督检查工作最高层次的专门法律。然而，《财政违法行为处罚处分条例》在肯定了财政部门纠正违法违纪行为权利的同时，却没有说明强制执行的程序和方法。在强调与其他部门沟通配合必要性的同时，却没有提出操作性强的沟通机制。实际工作中，监督检查人员可以对被查单位银行存款进行查询，却不能对可疑的个人账户进行查询。在证据保全时，对不配合检查、抵制检查的行为也缺乏强制措施。

（五）重检查业务开展，轻监督检查队伍建设

在检查实践中，各级领导对监督检查工作的开展都给予充分重视，以财政收入监督检查、财政支出监督检查、会计监督、内部监督为四大主线，在业务工作开展的深度和广度上进行了探索。然而，在财政监督队伍的建设上，却存在重视不力的情况：一是机构队伍建设落后。各地存在机构规格编制不统一，队伍规模差距大，公务员、参公管理、事业编制共存的局面。二是经费保障机制缺乏，经费保障大部分没有纳入预算管理。三是监督检查人员待遇差。由于工作的特殊性，财政检查人员不能享受类似审计人员、监察人员一样的津贴补贴、物质奖励、精神奖励、晋升机会、职务提拔等人员激励机制。

（六）重一般技术性问题，轻重大案件查处

财政监督检查工作时间短、任务重，由于时间和精力的限制，检查人员对个别重大线索只进行了基本的证据收集和分析，而后将掌握的情况移交相关部门继续检查，无法做到一竿子插到底，查清查透问题。同时，对重大案件的查处增加了检查人员的检查压力、检查风险和行政复议风险，一旦产生行政复议会对工作造成不利影响。由于以上原因，造成了检查人员在查处重大案件时不够积极，可能出现遗漏重大问题的情况。

（七）重单独行动，轻执法配合

当前，司法、纪检、审计、财政部门均具有行政执法权力。在执法过程中经常出现两家以上的部门从不同角度同时或先后检查同一单位或项目的情况，缺乏统筹安排、难以形成整体合力。检查工作的重复和重叠增大了被查单位迎检负担，降低了检查工作效率，浪费了检查资源。另外，财政检查工作与司法、纪检监察、审计等部门比较而言，权威性弱、行政强制力低，一定程度上影响了检查工作质量及深度。

（八）重检查人员经验判断，轻方法体系建立

通过实际检查工作，检查人员积累了丰富的工作经验，并在检查方法上构建了自身的经验模型，这些经验在当前检查工作无系统方法体系的情况下是十分宝贵的。然而，为了实现财政检查工作规范化、系统化的目标，满足控制检查风险、保护监督检查人员的实际需要，亟待建立起全面的财政监督检查方法体系。

（九）重查出问题的处理处罚，轻检查结果的运用

对个别案件的处理处罚不是财政监督检查的最终目的，关键是通过检查为财政管理和财政改革提出建议，达到“查处典型，规范整体”的效果。但是，当前的监督检查工作尚未摆脱重视个案查处、轻视制度完善的局面，削弱了检查工作的效果，引起这个问题的主要原因有：有关专项资金管理制度或办法上没有规定检查结果的使用办法；财政监督检查有关法规没有规定检查结果的使用办法；结果运用范围不广泛，有关业务处室在分配项目资金时没有参照检查结果进行分配。

二、加强财政监督检查工作的对策

（一）完善法制建设，奠定检查工作基础

建立健全财政监督法律法规体系，对现有法规中存在的概念界定不清和可操作性不强等问题进行修正和完善，消除执法中的现实困难，从法律上明确财政监督的执法主体地位，确立执法程序和执法范围，赋予财政监督工作相应的检查手段和处罚措施，做到有法可依、依法行政。

（二）做好查前准备，细化检查方案

为充分发挥检查方案在检查质量控制过程中的重要作用，在编制方案时要区别检查对象，做好查前调查，关注单位性质、经营活动、财务体制和内部控制等情况。要寻找检查重点，确定重点资金、重点事项、重点问题及检查方法。要落实检查责任，严肃方案运用，充分发挥方案的指导作用，严格按照方案开展检查工作，对不按方案充分查证的检查人员要追究其责任。

（三）加快建立财政监督检查质量控制体系

为保证检查工作质量，达到检查“事实清楚、证据确凿、定性准确、程序合法”的要求，必须对检查工作全过程进行质量控制，建立起针对查前、查中、查后工作的质量控制体系。查前注重监督检查队伍建设和检查方案细化工作，主要包括外聘人员资格、出勤要求、重要性水平确定、检查切入点及重点等。检查期间注重证据的充分性、可靠性及工作底稿的真实性、完整性，主要包括在难以取得充分证据时的追加或替代步骤、检查组例会制度的实施、质量控制责任人的落实等。查后注重底稿复核及检查报告编制工作，主要包括复核底稿是否真实完整、证据是否充分可靠、违反的法规引用是否得当、处理处罚依据是否得当等。

（四）加强监督检查队伍建设

建议各级政府从保证财政资金安全、利民惠民、维护社会稳定的角度出发，充分认识财政监督检查工作的重要性和紧迫性，切实重视财政专职机构及队伍建设。一是根据各地实际情况统一人员编制，规范人员管理。二是为加强财政监督检查的独立性及执法力度，将检查经费按当年标准纳入预算管理，充分保证监督经费。三是为了提高检查人员工作积极性，结合各地财政情况，逐步落实检查人员待遇。

（五）树典型、抓关键，狠抓大案要案

鉴于重大违法行为的严重危害和恶劣影响，必须予以大力查处，充分保证检查时间、合理安排检查人员。完善对检查人员的考核办法，不能仅凭其查出的问题受到行政复议即对其考核进行扣分，而应该对行政复议的原因进行分析，如果是由于检查工作疏忽、不负责或重大过失造成的错误判断可以依据考核办法进行处罚。

（六）整合检查资源，加大检查合力

积极做好与司法、纪检监察、审计等部门的协调配合工作，交流检查方法、提供技术和人员协助、信息共享、办案联动，是严厉打击财政违法犯罪行为，保证国家财政资金安全的重要手段。一是制定协作办法、明确法律依据，将协作工作制度化。通过建立协作配合相关制度，明确有关部门的协作责任，将协同检查作为部门履职的一项重要责任。二是建立情况通报制度，定期将本部门检查结果在协作部门间共享。三是健全案件移送衔接机制。财政部门在检查中，发现有关当事人涉嫌违法违纪问题的，应当将线索材料移送相应部门。其他执法部门也应依法将查出的财政违法违纪问题交由财政部门给予处理处罚。四是灵活机动，设立联合检查组，创新协作形式。在查处财政违法违纪问题过程中，可以允许财政部门在得到批准的情况下与其他部门组成联合检查组，以整合执法资源，提高执法效率，减轻被查单位负担。

（七）总结、归纳、提升，建立有效的检查方法系统

建立财政监督检查工作长效机制，必须建立起一套有效的检查方法系统，具体规范查阅、观察、函证、盘点、询问等方法的运用范围、方式及程序。同时，对依赖经验判断的抽样方法和分析性复核工作进行总结、提炼，把普遍经验标准化、模式化、理论化，变“经验指导”为 “科学指导”，不断形成新的检查方法，充实、更新理论方法体系。

（八）推动检查成果的使用落实

检查工作的最终目的是，通过反映查出的问题向被检查单位、相关部门和各级政府提出改进管理、完善政策、修订法规的意见和建议，实现以微观监督促进宏观经济管理的目标。因此，要做到“四个结合”：把财政资金使用效果与今后财政资金的申请、分配相结合；把财政资金使用效果同今后监督检查对象的确定相结合；把查出问题所体现的体制机制缺陷同制度的建立与完善相结合；把财政资金使用效果与今后个人职务晋升和奖励相结合。★