财政支出绩效监督相关问题研究

■张 恺

2012年，我国将继续实行积极的财政政策，以实现保增长、控物价、促和谐与惠民生的基本目标，这对财政监督提出了新的要求。财政监督是财政政策有效性的刚性保障，而财政监督的有效衡量又取决于财政支出的绩效评价，财政支出绩效监督构成有效财政监督的实践基础。因此，研究财政支出的绩效监督，对于夯实财政监督的现实基础，提升财政政策有效性，具有积极的理论与现实意义。

一、财政支出绩效监督的内涵与理论依据

（一）财政支出绩效监督的内涵及特征

财政支出绩效监督是指，以提升公共资金的分配效率与使用效益为目标，在对财政支出进行合法性审查的前提下，依照规范的评价标准，运用科学的绩效评价方法，对财政支出的运作过程与公共效益进行客观、公正的评判衡量与综合监督。作为公共财政管理的重要内容，财政支出绩效监督具有以下基本特征：

1、公共性。目标是制度建设与行为选择的驱动者，财政支出绩效监督的目标是通过对财政过程与结果的有效监督，提升财政资金的公共效能，最终实现财政有效配置资源、公平收入分配与稳定宏观经济的公共职能。

2、全面性。财政支出绩效监督既涉及程序层面财政资金的分配过程，又涉及实体结果层面财政资金运用的实际效益；另外，由于现代社会公共品需求量巨大，财政支出覆盖面广，涉及内容丰富，包括行政管理支出、国防支出以及总量偏大的民生性支出等公共支出，而这些广泛的公共事务的有效性都需要进行绩效监督。

3、层次性。现代社会的财政体制是一个庞大而精致的层级系统，在政权层级上，有中央财政与地方财政之分；在支出层级上，有综合财政支出、部门财政支出、单位财政支出与项目财政支出之分。相应的财政支出绩效监督有中央财政绩效监督与地方财政绩效监督，综合支出绩效监督、部门支出绩效监督、单位支出绩效监督与项目支出绩效监督等。

4、综合性。财政支出绩效监督改变传统财政监督只注重财政资金分配过程的单维取向，在坚持对财政资金分配的过程进行合法性监督的基础上，更加注重对财政分配过程与运用结果的实效进行分析与评价，对实效的评价标准不仅包括传统的经济效益，更包含社会效益和生态环境效益，如民众满意度、环境友好度等；同时，对财政绩效的评价不仅限于直接效益，还包括间接效益，如对财政投资绩效的评价不限于政府投资本身对经济的驱动，还包括财政投资的“挤出效应”评价，即对民间投资的消极影响。

（二）财政支出绩效监督的理论基础

财政支出绩效监督作为公共财政管理的基本内容，是确保财政有效性不可或缺的关键环节，其背后有深刻的理论内涵：

1、公共财政理论。公共财政理论的产生源于市场失灵，在现代混合市场经济下，市场价格机制在私人品领域具有配置效率，而在公共品领域则存在市场失效，需要通过税收机制筹措收入，财政支出机制供给公共品，即通过公共财政体制实现资源有效配置、收入分配公平与宏观经济稳定。

但公共财政体制是由政治权力运作的，而不受制约的权力具有滥用的倾向，权力导致腐败，绝对的权力绝对会导致腐败（阿克顿语），因此需要对政治权力进行有效的财政监督，将财政权力运作限定在法治的框架内。另外，现实世界中，资源是极度稀缺的，资源的有效利用才能实现社会福利最大化，在私人品市场中，由于存在竞争与价格机制，会自动地将资源配置到效率点上；但在公共品决定的政治环境中，不存在竞价机制，利益集团与官僚集团容易将公共品供给确定于总收益等于总成本的临界处，而不是边际收益等于边际成本的效率点，从而造成资源浪费。因此，需要对财政支出的过程与结果进行绩效监督，控管公共资金的使用实效，在做大财政“蛋糕”的同时，切好“蛋糕”，用好“蛋糕”，通过绩效监督切实提高财政资金的福利效益。

2、受托责任理论。受托责任理论源于市场经济中的公司治理实践。伴随着人类财产规模的扩大，社会专业分工的细化，财产所有者的经营能力受到限制，不得不委托专业的投资经理人，从而出现了公司治理结构中所有权与经营管理权的两权分离，所有权人是委托人，经营权人是代理人。由于存在信息不对称，代理人具有信息优势，如何确保代理人能够真实、公允履行对委托人的受托责任，强化监督绩效，是委托代理关系的核心命题。

公共财政领域存在着广泛的委托代理关系，公民委托政府提供公共品，公民是委托人，政府是代理人；上级部门委托下级部门履行财政义务，上级部门是委托人，下级部门是受托人。如何保证各级受托人真实、公允履行对公民的受托责任，是公共财政的难题，也是财政监督存在的基本依据，财政支出绩效监督通过对财政支出的过程与效益进行全面、综合、客观、科学的绩效监督，可以确保公共财政的有效性，保障财政部门对公民受托责任的切实履行。

3、新公共管理理论。新公共管理理论是对传统公共管理理论的扬弃，传统公共管理以科层制为基础，权力集中，层级分明，法规繁杂，循规蹈矩，程序颇多，新公共管理理论借鉴了现代企业管理的优良成果，强调资源的有效利用与支出控制，强调管理者责任与支出绩效评价，主张公民“顾客”导向的服务型政府，并指出，财政绩效管理是保持现代政府活力的基本机制。

新公共管理理论通过借鉴描述市场主体特征的“理性人”概念，认为政府、财政部门及官僚集团也是精于计算的理性人，而不是传统假定的公益人，从而找到财政支出绩效监督的理论依据；借鉴公民本位的公共选择理论，新公共管理理论主张责任政府应是服务型政府，财政支出绩效监督的落点是公民从财政支出中切实得到的公共福利；并从成本—效益理论中推出财政支出绩效监督的目标、原则、测定与评估的依据等。

二、我国财政支出绩效监督的现状与问题

（一）我国财政支出绩效监督的现状

近年来，伴随着公共财政体制基本框架的逐步确立，财政支出的效益日益为社会各界所关注，我国的财政支出绩效监督建设取得了一定的成效：

1、财政支出绩效监督的组织实施机构基本确立。规定各级财政部门为财政支出绩效评价与监督的组织实施机构，其有权联合相关部门工作组、财政专家对特定财政支出的运作实效进行评价，并可以委托社会权威中介机构进行财政绩效评价与跟进监督。

2、初步建立了财政支出绩效评价制度。财政部针对中央各单位，相继推出了关于教科文、行政支出、涉农、经济建设项目等一系列财政支出绩效评价管理办法，为开展绩效评价确立基本的规范性依据，并对下级相关部门进行财政绩效评价监督提供了指导性原则。

3、初步完善了财政绩效评价的指标体系。财政部制定和各地出台的绩效评价管理方案，都对财政支出绩效评价的衡量指标进行了有益的探索，并科学采用定性评价与定量分析的基本方法。

4、基本确定了绩效监督的评价流程。从湖北的实践情况看，首先确定绩效评价对象，然后成立评价工作组，再选择指标体系并制定基本方案，随后组织实施绩效评价，最后，将绩效评价结果反馈并公示。湖南、广东等省份也基本确立了相似的绩效评价程序。

（二）我国财政支出绩效监督的问题

总体而言，我国的财政支出绩效监督建设取得了一定的成效，但现实观察，仍然面临许多基本的观念、机制与体制约束：

1、观念上，受计划经济体制思维惯性的影响，对财政支出绩效评价的重要性认识不足。在计划经济体制下，财政奉行统收统支的原则，重财政收入，轻财政支出，一般在财政资金拨付给相关企事业单位之后，资金的使用权即归单位，缺失对财政支出的有效制度监督，采用的是“运动式”的税务、财政与物价突击大检查，没有对财政支出效益的评价监督机制，这是计划型财政低效率的重要体制根源。在我国实行市场经济体制改革后，对财政支出的监督引起一定的重视，但现有财政监督主要限于有关财政收支运作的法律监督、会计监督等日常的合规性监督，对财政支出的最终绩效状况如经济性、效率性与有效性，缺少应有的评判与合理的质疑，这与传统计划体制下笃信全能国家、无限政府的观念有关。

2、法律法规不健全。财政问题关乎国家社稷，税收收入影响着产权的效率，财政支出影响着国民的生存权与发展权，有关财政问题的立法均应由国家最高权力机关全国人大及其常委会制定严格意义上的法律，我国目前缺少专门系统的财政监督基本法，现有关于财政监督的法律散见于《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国会计法》等基本法律，以及《财政违法行为处罚处分条例》等行政法规中，而且上述法律有关财政监督的条款中几乎没有关于“绩效”评价监督的条款。在财政绩效评价实践中，依据的是我国财政部制定的相关部门规章，如 《财政检查工作办法》、《财政部门实施会计监督办法》等，效力级次偏低，影响着财政支出绩效监督依据的权威性。

3、绩效标准体系尚难规范与统一。绩效评价标准是财政支出绩效监督的规范基础，是监督部门评价财政支出绩效的鉴定尺度与衡量要点，有效的财政绩效监督依赖于科学、客观、规范的绩效评价标准。由于财政绩效评价的综合性、全面性特征，导致可操作性的绩效评价标准难以确立，在设计实践中往往顾此失彼，如只有经济性指标，但缺乏社会性与生态性指标，有财务指标，却无业务衡量指标，有现值指标，却无期值指标等。由于绩效标准不统一，绩效监督的结果也就大相径庭，绩效监督本身的实效也就不具可比性；另外，由于缺乏统一规范的衡量指标，导致被监督部门或单位可能向监督部门寻租，使其选择对己有利的衡量指标，最终背离财政绩效监督制度设立的初衷。

4、绩效评价结果的应用率低下。绩效评价的结果既具有当期价值，又具有未来价值，一方面，可根据绩效评价的结果，修正尚可改进的财政支出项目，提升财政支出实效，使其更符合公共财政的目标；另一方面，财政绩效评价结果应成为财政部门未来安排财政支出的重要决策参考依据，使公共支出安排更有效地惠及民生。目前，由于缺乏法律制度上的保障，我国绩效评价结果的应用价值偏低，已完整完成的绩效评价结果并没有成为财政部门安排财政支出的有效参考依据，而作为相关部门的档案保存的情形较多，缺乏对财政责任人的直接约束，绩效评价的指导与制约价值并未得到充分体现。

三、强化我国财政支出绩效监督的基本思路

为提升财政监督的有效性，充分实现公共财政的效率、公平与稳定功能，我国应从以下几个方面推进我国的财政支出绩效监督制度建设：

（一）转变观念，充分认识到财政绩效监督是提升财政监督有效性的基础制度建设

传统财政监督注重财政的合法性审查与合规性考核，主要从程序层面关注财政支出的形式合法性，财政支出绩效监督不仅关注财政资金的分配程序与运作过程是否合法合规，更是从实体结果的层面考察财政支出的实质合理性，财政支出的最终目标是要实现国民的福祉，而绩效监督的落脚点即是考察财政支出对公民福利的切实影响，实质性地考察财政对国计民生的深刻影响。因此，提高对绩效监督重要价值的认识，是提升绩效监督有效性的初始环节。

（二）制定财政基本法，为财政绩效监督提供上位法的保障

法治是一切制度运行的保障，财政绩效监督也不例外。新出台的《财政部门监督办法》表明财政监督在法制建设上迈出重要一步，但法律级次仍较低，我国也应该加紧制定财政基本法，将财政收支运作的基本规则用法治的方式明确规定，提高财政运行的透明度，强化对财政的有效监督。其中，应专门规定财政监督一章，明确财政监督的目标，原则，层级，组织机构，内容和方式等，其下专辟一节规定财政绩效监督，规定财政支出绩效监督的具体目标，实施机制，绩效评价标准，评价程序与结果应用等，为财政支出绩效监督提供统一规范的、可操作的权威性法律依据。

（三）在近期，应鼓励各部门及地区积极探索财政支出绩效监督的体制机制

一方面，应鼓励各相关部门根据财政绩效评价的对象，科学合理地设计绩效评价指标体系与程序安排，同时，建立各部门及地区间绩效监督的交流机制，集思广益，从实践中积累绩效评价监督的有效经验，为形成科学统一的绩效指标体系奠定基础；另一方面，建立激励机制，鼓励绩效监督评价单位及时反馈评价结果，督促被监督单位积极应用绩效监督建议，提升财政绩效监督的应用价值，切实提高财政监督对公共财政制度建设的推动功效。★