提升县乡财政资金监管水平的思考

■宋立根 彭建章

一、县乡财政资金监督管理现状

县乡财政资金监督管理，是基层财政部门的重要职责，管好财政资金、用好财政资金、落实好各项财政政策，是财政工作的主要目标和基本要求。随着财政改革的不断深入，县乡财政资金监督管理也面临着一些困难和问题，主要表现在以下几个方面。

（一）财政资金监管工作量大

2004年实行分税制财政体制改革以前，对于县乡财政来说，收支规模不大，财政转移支付资金比较少。实行分税制财政体制改革以后，尤其是随着国家积极财政政策的实施和县域经济的不断发展壮大，财政性资金收支规模越来越大。县级财政手中掌握了更多的公共财政资源，对财政管理要求越来越高，对财政资金实施有效监管的任务也越来越重。财政监督管理内容越来越细，财政资金监管工作量必然会越来越大。

（二）财政资金监管难度大

财政支出资金涉及经济社会发展的各个领域，包括教育、文化、卫生、社会保障等民生资金各个方面，以及预算编制、预算执行、预算监督各个环节，具有很强的政策性，每项财政支出资金都有相应的使用范围、政策要求和资金管理模式。例如提高机关干部津补贴标准、支持教育卫生事业发展、扩大社会保障覆盖面、推进农村养老保险试点等方面，初步统计，近些年来国家出台的涉农补贴政策就有22项，补助对象包括企业法人、农户及特定人群等。财政服务的范围越来越宽，服务对象越来越广，同老百姓切身利益也越来越紧密，县乡财政部门所有工作人员需要熟悉掌握各项财政政策以及相关法律、法规，尤其对财政专职机构监管人员的业务素质提出了越来越高的要求，财政资金有效监管的难度也越来越大。

（三）财政资金监管机制不健全

目前，县乡财政资金监管机制不健全，主要是对财政资金监管的重要性认识程度不高，普遍存在“重要钱、轻管理，重分配、轻监督”的现象。在财政监督机制层面上，没有形成完整的财政监督体系，侧重事后财政监督检查，事前评审和事中控制存在一定缺陷，财政监督职能缺位，一定程度上财政资金使用效益不高，财政资金浪费现象时有发生。健全财政资金监管机制越来越重要，提升县乡财政资金监管水平越来越紧迫。

（四）财政资金监管关注度高

当前，我国经济发展环境和面临的形势日益复杂，在保持经济回升向好势头的同时，加快发展方式转变的任务更加繁重，财政收支矛盾尤为突出。社会各界对财政资金监管的关注度越来越高，各级人大代表、政协委员的民主意识、法制意识、监督意识在提高，纳税人、财政补贴对象的民主意识在提高，社会媒体对财政资金的关注度在提高，各个业务部门对财政部门的期望值在提高。财政资源扩大了资金分配的权力，带来了越来越艰巨的责任。

（五）基层财政人员素质有待提高

从财政支出的方向和趋势看，向民生倾斜、向基层倾斜成为财政支出的重点。但基层财政工作人员业务素质参差不齐，很难达到知识全面、技能娴熟的高要求。另外，目前县级财政对财政所实行业务领导，人员归乡镇管理，有些政策、资金由于受到乡镇利益和人事管理关系的影响，不能全部及时落实到位。县级财政对乡镇财政缺乏有力的指导，业务素质和管理水平有待进一步提高。

二、提升县乡财政资金监管水平的做法

（一）提升财政资金监管技能

加强财政业务培训学习，是做好财政资金监管工作，提升财政干部队伍素质的关键。财政政策不清、财政业务不精、财政人员素质不高，是财政资金管理存在问题的主要原因，为此，应从提高财政干部队伍素质入手，加强财政业务技能的学习培训，成为提升财政资金监管技能的重要举措。

1、抓“每人一课、每月一课”学习培训活动。为进一步提高干部队伍的业务技能，近几年，河北省高碑店市财政局探索开展了 “每人一课、每月一课”活动，每月利用一天的时间，进行集中学习，由各科室轮流授课，讲解业务工作、业务流程、政策法规以及先进市县的经验做法等财政业务知识，加强业务交流，拓展知识视野，提升业务技能。并邀请财政部、省财政厅的专家就依法理财、财政资金安全、完善内控机制开展了专题培训，提升了财政干部的业务水平。

2、抓财政创新提升，夯实基础管理水平。从总结提高、吸收借鉴、提升和改进入手，深入开展对标省内先进水平，财政业务“上档进位”活动，认真学习先进市县的经验做法，组织相关科室到一些市县进行了学习考察，对财政业务流程、管理制度、内控机制进行规范和优化，统一编印了《高碑店市财政局岗位职责、业务流程及内控规范汇编》，共完善财政专项资金审核拨付等业务流程7项，出台了 《高碑店市人民政府关于严格国有资产管理的规定》等管理制度9项，为推进科学理财，依法进行财政资金监管提供了准确依据。

3、抓双向轮岗交流，培养复合型人才。近年来，高碑店市财政局实行了县乡财政人员定向交流制度，每个财政所每年选派一名人员到市财政局相关科室学习锻炼，熟悉政策法规，提高业务技能，增强财政资金监管的能力和水平。市财政局选派业务骨干到乡镇财政所任职，了解基层实际情况，熟悉基层业务，帮助指导基层财政人员提高业务水平，以加强对财政资金的监管力度。

（二）提升财政资金监管制度保障

科学、有效、健全的财政管理制度体系，是完善财政资金运行机制，做好财政资金监管的重要保证。高碑店市财政局结合自身实际，以“管钱的不管事、管事的不管钱”为原则，从制度设计入手，建立了预算编制、预算执行、预算监督相互分离、相互制约的财政运行机制。

1、在预算编制上，全面推行规范的部门预算改革。预算编制紧紧围绕勤俭节约、集中财力办大事和注重民生的原则，科学制定各项标准定额，加大相关资金的整合力度，提高了财政资金的配置效率。严格规范基本支出定额标准，科学编制项目支出预算，并将项目预算编制到具体承担单位和可以执行的具体项目上，减少了部门预算调整幅度，为细化财政资金监管提供了准确依据。

2、在预算执行上，实行财政国库集中收付全覆盖。建立了科学规范的国库集中支付运行机制和严密规范、高效安全的财政资金管理业务流程。首先，健全机构设置，科学界定预算和国库管理的职责和岗位分工，财政资金拨付严格执行申请拨付、复核、稽核和单位主管领导审核把关的分工负责制。拨款人员不得同时负责稽核、账务或档案管理，并建立了严格的印鉴和票据管理制度。其次，规范财政专户类别设置和专户资金支付业务流程，做到 “管业务的不管钱，管钱的不管业务”，强化财政专户资金支付各个环节监督机制，消除权力制约的“真空”。再次，加快预算执行进度，完善了预算、国库支付及各业务科室之间的业务流程，简化资金申请、审批、拨付手续，严格实行“限时办结制”，对于上级专款，自从指标录入2个工作日内完成拨款手续，提高了财政资金拨付效率。

3、在预算监督上，健全完善预算执行动态监控机制。按照“完善操作、优化流程、提高效率、确保安全”的原则，建立了预算、国库、国库集中支付中心“三位一体”的运行机制，通过信息化技术手段，对财政资金运行中预算指标下达、用款计划审批、财政直接支付和授权支付等业务办理过程实施动态监控。从完善财政资金安全管理保障机制入手，建立健全预算指标管理、财政专户管理、资金拨付管理、指标登记和对账管理、总会计规范以及资金支付流程等管理制度，加强内部稽核工作，细化收支项目，提高预算支出执行的均衡性和效率,提高了财政支出精细化管理水平。

（三）提升财政资金监管有效性

为加强财政专项资金管理，高碑店市财政局建立了分级负责、分级审核的财政专项资金管理制度，坚持“先评审，后拨付；先审计，后结算”的原则，按照项目招投标制——投资评审制——报账预审制——现场勘验制——审计结算制的业务流程，严格管理和监督，业务科室与资金拨付科室各负其责、协调配合。

1、严格执行政府采购和招投标管理。在项目批准立项后，凡使用财政专项资金达到高碑店市政府采购目录及招标限额标准以上的项目，必须按照政府采购程序申报采购计划，实行政府采购。基本建设项目必须实行招投标管理，按照公开招标的方式组织实施，并按基本建设程序进行规范操作。

2、严格财政专项资金投资评审制度。实行项目管理的财政专项资金，市政府成立了专门机构参与工程项目的前期立项、可行性论证以及建设项目标底的编制，并对标底进行审定，对工程实行全程跟踪管理。项目完工验收后，使用单位及时编报竣工决算，由财政投资评审中心或聘请具有资质的中介机构进行审计评估，并按照审减的资金额给予一定比例的奖励，出具审计报告，以此作为项目资金结算的依据。2011年，高碑店市财政局对13个政府投资重点项目进行了竣工决算评审，共审减项目资金5600多万元，提高了财政资金的使用效益。

3、严格报账预审，监督关口前移。在财政资金拨付前，严格审核把关，做到事前监督、事中控制，实现了监督关口前移。在财政资金拨付审核方面，高碑店市财政局实行了“六级审核”拨付制，制定了《财政专项资金拨付业务流程》，实行业务科室经办人、业务科室负责人、业务主管局长、局长、资金拨付科室负责人和主管局长“六级审核”拨付制，支出层层把关，严格按预算、按进度、按程序拨付和使用。业务科室负责项目管理，根据工程进度填写资金拨付申请单，现场勘验，逐级审核，由资金拨付科室直接支付给项目建设单位或劳务提供者，确保了财政资金安全与使用效益。

4、严格审计决算，完善国有资产管理。对于工程项目类财政资金，高碑店市财政局严格按照工程有预算、项目有招标、设计有标准、施工有协议、日常有监理、竣工有验收、决算有审计的操作规程进行决算审计后，及时办理固定资产手续。各业务部门、各单位购置固定资产，实行购入审批制度，属于政府“公务仓”管理目录内的固定资产，由财政部门直接调拨，用完收回。属于政府集中采购目录内的项目，实行国有资产审批、政府采购、国库集中支付。各部门、各单位处置国有资产，必须严格按规定执行，实现对国有资产购置、处置的动态管理，在加强财政资金监管的同时，提高了财政资金的使用效益。

（四）提升财政资金监管合力

进一步强化财政资金的动态监控，变事后的被动监督为事前、事中对财政决策和资金执行过程的主动监督，积极探索财政监督机制改革与创新，是提升财政监督绩效的重要措施。

1、把握财政监管重点。深入开展了强农惠农政策资金、会计信息质量、“小金库”专项治理以及其他领域专项检查，加强对社保、教育、支农等专项资金的监管，加大对财政资金使用量较大单位的监管力度，严厉查处违法违纪行为，加大处罚力度，并与个人政绩挂钩，公开曝光，接受社会监督，有效遏制了违法违纪行为的发生。

2、实施财政派驻监督。高碑店市财政局为提高财政资金监管的覆盖面，向教育、卫生、交通、民政、农牧、水利、建设、土地等8个财政资金使用量较大的部门派驻了财政监察员，把过去单一的事后监督拓展到事前、事中、事后相结合的全过程监督，督促、指导预算单位规范财务管理，提升预算执行水平，通过创新监督方式，派驻部门监督，进一步规范了各部门、预算单位的财务管理。

3、强化财政内部监督。高碑店市财政局在建立轮岗交流和离任审计机制的基础上，建立完善了内部资金安全检查制度。每半年对局内财政资金进行一次全面内审。对中层股级干部每三年进行一次全面轮岗交流，重要资金管理岗位的一般干部每五年进行轮岗交流，并实行了严格的内部离任审计。对一般干部因工作需要调离现工作岗位时，在调离前必须办理审计交接手续；对副科长以上干部的工作调动，需要进行严格的离任审计，办理工作交接手续后方可调动，确保财政资金安全。

4、健全财政监督长效机制。财政资金监管涉及方方面面，仅靠财政监督专职机构人员力量远远不够，必须落实各业务职能科室监督职责，形成监管合力。财政监督机构和业务职能科室之间要加强沟通协调，实现岗位监督的互补。高碑店市财政局进一步明确了业务科室与监督机构的职责分工，业务科室从管理角度搞好财政监督，主要侧重于财政资金和财政政策执行的日常管理监督，如预算编制、预算执行、预算资金使用管理等。专职监督机构侧重于组织协调专项监督，违规违纪的处理、处罚和对日常业务管理监督的再监督，并对财政专项资金的使用实行常态化的监督，把监督与管理有机地结合了起来，改变了重拨款、轻监督，监督缺位的问题，建立了共同监督、各负其责、相互促进、相互制约的财政“大监督”格局。

三、进一步提升县乡财政资金监管水平的思考

财政资金监管涉及面广、政策性强，任务艰巨，责任重大，坚持多措并举，标本兼治，是提升财政资金监管水平的系统工程。

一是积极创造有利条件，为财政资金监管提供保障。各级政府和财政部门要从组织领导、人员配备、经费保障、车辆调度等方面，大力支持财政资金监管人员开展工作，确保财政资金监管工作的深入开展。

二是建立考核奖励机制，规范财政资金监管。要量化考核标准，对财政资金监管力度大、成效显著，在接受上级检查中未发现重大违规违纪问题的基层财政，给予表彰和奖励，并在评优评先、职称评定、干部任用上给予倾斜，以充分调动监管人员工作的积极性。要着力加强日常性监督，解决财政、财会管理中的各类共性问题。特别是解决针对集中检查后出现的前清后乱，前查后犯的问题。

三是强化财政绩效监督，为财政资金监管追踪问效。要从项目合理性及实现程度、预算执行情况、资金使用合规性、财务管理状况等方面进行分析评价，促进完善绩效评价监督体系。逐步将绩效评价监督结果作为部门预算编制的重要依据，促进建立以结果为导向的预算管理体制。同时，建立资金下达与资金监管挂钩联动机制。上级部门在下达资金时，应重点考察下级部门的财政资金管理绩效和资金监管水平，对于财政资金使用绩效高、监管能力强的部门和市县，在资金下达、项目申报上给予倾斜，以彻底解决偏重资金争取、忽视资金监管的现象。要将着力点逐步转移到提高财政资金有效性的监督检查上，全面提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性。注重对预算编制科学性、合理性的审核，加强对预算执行效益的监督，提高财政资金的利用率，增强财政资金分配和使用绩效。

四是严格的责任追究制度，明晰财政资金监管责任。要进一步规范检查工作程序，引入责任追究制度，增强内部监督的权威性和威慑力，严格整改制度。建立和落实严格的责任追究制度，是强化财政管理的重要手段。要建立明晰的岗位责任，按照预算决策、分配、执行的运作流程，明确职责、权利、义务、内容、程序以及处罚手段等，建立起贯穿财政管理全过程的责任链条。要严格执法，落实对违法违纪责任人的问责制和责任追究制度。要规范政府机关的监督行为，依法行使监督职责，防止滥用政府权力。★