省管县体制改革中的管理幅度研究

□ 吴金群

任何体制改革都不可避免地“嵌入”于特定的制度环境之中。我国实行市管县体制的初衷无疑是正确的，也与当时的政治经济体制基本相适应。然而，支撑市管县体制的政治经济条件的形成与变化，同时说明了它的成功与危机。当前，省管县体制的改革探索正在全国24个省和自治区如火如荼地展开①全国除港澳台外的27个省和自治区中，目前只有内蒙古、新疆和西藏没有开展财政省管县、扩权强县或强县扩权、人事省直管等形式的改革探索。。在此过程中，省级政府的管理幅度过大，一直困扰着中央和部分省级政府，也成为许多人反对省管县改革的主要理由之一。本文拟在梳理省级政府管理幅度变化和探讨管理幅度主要影响因素的基础上，提出解决管理幅度过大问题的政策建议。

一、不同体制下省级政府的管理幅度

纵观新中国成立以来的60多年，省、市、县府际关系一直处于动态调整之中。1954年宪法将全国划分为省（自治区、直辖市）、县（自治州、自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级地方政权，大部分县、市都由省和自治区政府管理。由于管理幅度过大，省和自治区政府便设立了地区行政公署，作为省级政府的派出机关来管理县级政府。然而，从1949年兰州市领导皋兰县、无锡市领导无锡县、徐州市领导铜山县、1950年旅大市（今大连）领导金县和长山县开始，市管县体制的范围在50年代有所扩大。1959年9月，全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，为市管县体制的发展提供了法律支持。在60年代前期，市管县体制出现了反复，重新走向低谷。1982年宪法再次规定：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。但同样是在1982年，中共中央发出了第51号文件即《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》。此后，新一轮市管县体制改革迅速兴起。在计划经济体制下，市管县体制曾经发挥了一定的积极作用。它解决了地、市两套机构的重复设置，统一了原本分割的区域经济，促进了中心城市作用的充分发挥，实现了城乡资源的优势互补。然而随着社会主义市场经济的建立和完善，市管县体制越来越偏离其初始的目标，反而扩大了城乡差距，增加了地方层级，加大了行政成本，虚化了城市概念，背离了宪法精神。为了推动县域发展实现城乡统筹，减少行政层级提高行政效能，消除城市泛化促进合理布局，在地方试点经验和中央政策导向的双重作用下，各地纷纷开始省管县体制的改革探索。

一般来说，当一个组织的规模一定而且其他条件保持不变，管理层次与管理幅度之间呈现反比例关系，即：管理层次越少，管理幅度越大；管理层次越多，管理幅度越小。《圣经》中《出埃及记》一章里记载着这样一个情节：摩西的岳父杰斯罗当时注意到，摩西花费过多的时间去监督太多的人。于是他建议摩西从全体以色列人中挑选出有能力的人来，使他们成为千人之长、百人之长、十人之长，重大事情由摩西做决定，小事情由他们自己处理。经过这一转变，摩西的时间得到极大的解放，同时组织效率也得到极大的提高。这一描述在管理学中就被称为关于管理层次与管理幅度的“摩西现象”。与摩西增加管理层次、缩小管理幅度的做法不同，近几年的趋势则是向减少管理层次、扩大管理幅度的方向演进①斯蒂芬·P·罗宾斯，玛丽·库尔特：《管理学》（第七版），中国人民大学出版社2004年版，第272页。。从多数国家的情况来看，减少行政层级、实现扁平化管理已经成了行政改革的共同趋势。根据对世界上217个国家和地区的初步统计，地方不分政区的有13个，实行一级制的有53个，二级制的有92个，三级制的有51个，二级制与三级制合计为143个，占65.9％，实行四级及以上的只有8个，仅占3.7％②浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆2006年版，第264－265页。。在这个意义上，我国的省管县改革也是一场顺应世界潮流的政府扁平化变革。

省管县改革将使省级政府的管理幅度，即省或自治区政府直接领导和管理的下级政府的数量，产生很大的变化。根据《中国统计年鉴》（2010），除台湾省外的全国27个省和自治区中，有333个地级行政区划（其中地级市283个），2766个县级行政区划（其中市辖区790个）。如果暂不考虑各省（区）间的差异，在市管县体制下，每个省级政府平均管理12.3个地级行政单位，每个地级行政单位管理8.3个县级政府；在省管县体制下，每个省级政府将平均管理83.7个县、自治县、市等行政单位。显然，从平均意义上讲，市管县体制下的省级和地级政府管理幅度都偏小，而省管县体制下的省级政府管理幅度则又偏大。同时，我国各省和自治区之间的管理幅度差异很大。由下图1可见，如果实现完全的省管县体制，省级政府管理幅度超过 100的有河北（147）、山西（107）、山东（108）、河南（126）、湖南（101）、四川（156）、云南（125）等7个省；管理幅度在80～100之间的有内蒙古（89）、江西（91）、广东（88）、广西（89）、贵州（82）、陕西（93）、甘肃（81）、新疆（89）等8个省区；管理幅度在60－80之间的有黑龙江（76）、江苏（64）、浙江（69）、安徽（78）、福建（68）、湖北（77）、西藏（73）等7个省区；管理幅度在40－60之间的有辽宁（58）、吉林（48）、青海（40）等3个省；管理幅度在40以下的只有海南（18）和宁夏（18）两个省区。为了更准确地理解以上数据，有几点说明如下：（1）在计算市管县体制下的省级政府管理幅度时，既包括了地级市和自治州，也包括了地区和盟，但没有包括少数已由省直管的县级市、林区和特区等县级单位。（2）在计算省管县体制下的省级政府管理幅度时，既包括地级市，又包括县、自治县、县级市、林区和特区，但不包括地区、盟和自治州，也暂不考虑“较大的市”可依法管县的情况。（3）在比较市管县和省管县体制下的省级政府管理幅度时，主要关注的是较为纯粹的两种理论形态，没有过多牵涉我国复杂地方行政体制中的个别事例，也没有过多纠缠各省区在改革过程中的不同进展。

图1：省管县和市管县体制下省级政府的管理幅度比较

二、影响省级政府管理幅度的主要因素

在理论上，确定管理幅度的方法主要有两种：一是经验统计法，即通过对不同国家不同层级政府的管理幅度进行调查统计，再结合本国的实际情况来确定适当的管理幅度。二是变量测定法，即通过遴选影响管理幅度的主要指标，划分等级并赋予权重，从而得出管理幅度的标准值，不同国家不同层级的政府把自己的总得分跟标准值相比较，可查出管理幅度的建议数。事实上，这两种方法都无法避免设计人员的主观判断，世界上并不存在政府层级和管理幅度设置的普适性标准。在省管县体制下，我国省级政府的管理幅度到底应该多大，将深受以下一些主要因素的影响：

第一，省、市、县政府数量和管理规模。世界政区管理幅度的一般规律是：中央政府管理幅度小（一级政区少），一级政区管理幅度就大，一级政区管理幅度小，二级政区管理幅度就大，各级政区管理幅度都小的很少①浦善新：《中国行政区划改革研究》，商务印书馆2006年版，第266页。。然而，中国似乎是个例外。因为在市管县体制下，中央政府管理幅度小（省级政府少），省级政府管理幅度也小，而地方层级偏多。如果在现有省、市、县政府数量前提下实行省管县体制，就演变为中央政府管理幅度小，省级政府管理幅度大，地方层级则有所减少。换一种角度看，当地方层级和省级政府数量一定时，市县数量越多，省级政府的管理幅度就越大；市县数量越少，省级政府的管理幅度就越小。在省管县改革中，如果增加省级政府的数量，或减少市县数量，或两者同时进行，省级政府就可以避免因管理幅度过大而导致能力和技术上的困境。增加省级政府数量意味着平均每个省级政区管理的人口和地域将有所减少，减少市县数量意味着平均每个市、县的管理规模将有所扩大。

第二，省级政府职能范围和能力大小。一般而言，省级政府的职能范围越大，管理的事务越多，其管理的市县数量就只能越少；相反，省级政府的职能范围越小，管理的事务越少，其管理的市县数量就可以越多。也就是说，职能范围与管理幅度在总体上是成反比的。在计划经济体制下，政府职能几乎无所不包。为实现集中的行政控制，我国政府的管理幅度只能很小，就不得不形成省管市—市管县—县管乡镇的多层次地方治理结构。所以，市管县体制是与计划经济体制下的政府职能相适应的。在市场经济条件下，政府主要承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能。如果政府职能转变到位，那么省级政府的管理幅度扩大就顺利成章。否则，省级政府就势必面临无法有效管理众多市县政府的困境。另外，政府职能与政府能力是两个既有联系又有区别的概念。前者是指政府“要干什么”，后者是指政府“能干什么”。省级政府的能力越强，其所能管理的市县数量就可以越多；省级政府的能力越弱，其所能管理的市县数量就只能越少。

第三，县（市）政府治理能力和权力运行状况。省管县改革所要进行的机构改革、人员调整、职能转变和权力下放，将主要考验省级政府的调控与监管能力、地市政府的承受与转型能力、县级政府的治理与服务能力。我国自秦朝以来，郡县一直是维护政治统一和社会稳定的重要基石。“郡县治，天下安”的经验总结对郡县的重要性给予了充分肯定。“皇权止于县政”的经典古训，既反映出中央政府在制度安排上与民休养生息的政治自觉，也反映出中央在与地方博弈中所面临的“天高皇帝远”的无奈②陈国权，李院林：《论县政的内涵及其改革的实质与目标》，载《社会科学战线》，2010年第8期。。伴随着省管县改革，原来省级和地级政府的部分经济社会管理权力将逐步下放到县（市）。当前，有部分上级政府产生了忧虑：如果权力下放给县级政府，基层治理会不会失控?县级权力在缺乏有效的横向制约和社会监督的情况下，出现滥用该怎么办?所以，如果县（市）政府能够相当自主而且依法合理地处理好地方公共事务，规范用权，不断提升地方治理能力，那么省级政府的管理幅度就可以适当扩大。

第四，经济和社会发展程度。稳定有序而又充满活力的经济与社会结构，是一个市场、政府、社会各居其位，各显所能，并形成相互匹配、相互制约的互动关系的网络体系。市场体系发育的水平，市场规则系统的健全程度，以及社会自治体系的发育水平，直接关系到政府的职能定位，关系到政府管理的方式，并最终影响政府管理幅度和管理层级的设置③何显明：《省管县改革：绩效预期与路径选择——基于浙江的个案研究》，学林出版社2009年版，第83页。。一般而言，在工业化初、中期，经济社会发展效应以集聚为主、扩散为辅，主要资源首先会向城市集中。此时采用市管县体制就会给地级市利用行政手段剥夺县域资源提供机会，从而加剧城乡发展之间的不平衡。因此，实现市县分治、扩大省级政府管理幅度的呼声较为强烈。同时，在市场经济体制下，政府主导型的资源配置方式被市场机制的基础性作用代替，经济的横向联合逐渐取代了纵向的权力传承，形成了较为自由分散的经济网络。市场化改革的不断深入、区域经济联系的持续扩大对扩大省级政府管理幅度提出了越来越强的要求。而且，越是经济发达的地区，政府支付改革成本的能力就越强，社会承受改革震荡的空间也越大。

第五，信息技术和交通设施建设水平。管理幅度扩大以后，省级政府到底能不能管得过来?要有效解决这一问题，除了通过划小省级区域面积，增加省级政府数量等方法外，还可以依托发达的信息技术与便捷的交通设施①吴金群：《省管县的条件及对我国26个省区的聚类研究》，载《浙江大学学报》（人文社科版），2010年第4期。。在信息通讯和交通设施比较落后的时代，因为信息传递速度慢和管理手段比较有限，政府的管理幅度相对较小，只能增加管理层级，实行尖顶型金子塔式的层层控制。当前，无论是固定电话、移动手机、互联网络等信息通讯，还是高速公路、铁路、航空、港口等交通设施，都比以往有了突飞猛进的发展，这就大大提高了政府组织的信息传递速度和管理与控制能力，并缩小了省与市县之间的时间、空间和心理距离。在总体上，扩大我国省级政府管理幅度已经具备了比较有利的技术和交通保障。就电子政务而言，已经形成内网处理业务、专网传输文件、外网与公众互动的初步框架，而且正在将管理和服务通过网络技术进行集成，实现政府组织结构和工作流程的优化重组。就交通而言，2009年底公路总里程达386.08万公里（其中有高速公路6.51万公里），铁路营业里程达8.55万公里，大多数省区形成了各市县与省会城市之间的“N”小时交通圈。

三、解决管理幅度过大问题的政策建议

行政层级过多，政府会成为“政治蜗牛”。管理幅度的扩大，有利于减少行政层级、精简机构和人员、降低管理成本、提高政府效率。但是，管理幅度过大又会导致公共治理失控，下级政府各自为政；而且，由于上下级之间的沟通协调时间较少，也会影响组织的凝聚力和下属的积极性。为了不至于在省管县改革中因管理幅度过大而导致改革重走回头路，就必须进行一系列配套改革。

第一，改革行政区划。美国的国土面积略少于我国，设有50个州和1个特区。日本的国土面积与人口都大大低于我国，设有47个一级行政区（都、道、府、县）。我国有国土面积960多万平方公里，人口超过13亿，省级行政区划却只有34个。改革我国行政区划，调整省县规模可以从以下几个方面展开：（1）适度增加直辖市数量。可供候选升格为直辖市的主要有：南京、青岛、沈阳、广州、武汉、西安等。（2）逐步划小面积过大省区，并对版图分布过于狭长的省区进行调整，逐步增加省级政府数量到50个左右。（3）积极探索新的设市模式。除有条件地重启切块设市和整县改市外，积极探索县辖市体制，培育和发展中小城市。（4）渐进整合县级政区。一部分发达县（市）可以遵照相关条件升格为地级市，并划入周边个别县（市）作为市辖区；通过定量计算适当合并规模过小的县（市），扩大县域管理规模；为给大中城市的发展留下足够的空间，部分与市联系紧密的郊县可调整为市辖区或依然保留为“较大的市”下属的县②吴金群：《统筹城乡发展中的省管县体制改革》，载《经济社会体制比较》，2010年第5期。。当然，任何一个国家的行政区划的形成都有其历史和自身原因，不是划来划去的结果③宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革设想》，载《政治学研究》，2000年第2期。。所以，行政区划改革需要统筹规划，经科学论证和综合评估后逐步推进。

第二，转变政府职能。这是省管县改革能否取得成功的关键。如果职能转变不到位，在市管县体制下形成的市与市之间的行政壁垒，很可能会演变成省管县体制下县与县之间的行政壁垒，其后果将更为严重。而且，省级政府一方面可能面临管不过来的困境，另一方面又有可能产生“省刮县”的冲动。当前，省管县改革正在倒逼着省级政府放权。这既包括省级政府部门向市、县政府放权，也包括省级人大或政府通过地方法规、政府规章或行政命令把原属于地级市的权限下放给县。在更广的意义上，政府还得向市场主体和民间社会放权。也就是说，政府主要履行市场和社会无法承担的职能，为企业和公民提供优质公共产品和服务。实际上在美国，州管县的数量也是很大的，辖县超过100个有6个州，德克萨斯州辖县数达到254个④宫桂芝：《我国行政区划体制现状及改革设想》，载《政治学研究》，2000年第2期。。可见，解决管理幅度过大的问题，不应仅仅着眼于省级政府管理了多少个下级政府。更重要的是，省级政府到底管了多少事务。如果政府职能总量不大，而且各层级政府之间权责明确，基层政府自治能力很强，那么下级政府的数量就不会成为主要问题了。

第三，强化县政建设。目前，全国县域面积897.6万平方公里，占全国总面积的93.5％；县域人口9.47亿，占全国总人口的71.9％。县在中国政治架构和人民生活中的特殊地位决定了，县政改革是中国政治体系中最迫切、最重要的内容，也可能是震动较小的。而且，县政改革可以成为中国改革新的“突破口”①于建嵘，蔡永飞：《县政改革是中国改革新的突破口》，载《东南学术》，2008年第1期。。如果不改革县政，其他层面的改革就无法惠及广大民众。强化县政建设，就是要建立法治基础之上的适度分权，使县级政权能够享有更多的自主管理权；建构真正对地方负责的领导班子，使县级政权既对上负责更对下负责；塑造城乡统筹发展的治理体系，使县级政权不断提升社会管理和公共服务能力；繁荣各具特色的县域经济，使县级政权切实造福地方百姓。总之，强化县政建设，既需要通过政府纵向间权力关系的调整，完善县级政府的行政权能，又要通过横向间权力关系的调整，恢复县域政权内部结构的平衡，同时要为县域内公民社会和公共舆论的发展创造条件②王国红，瞿磊：《县政改革：进路与交点》，载《政治学研究》，2010年第2期。。当然，强化县政并不排斥都市化发展，而是需要两者协调并举以达到“强市活县”的目标。

第四，发展社会经济。改革开放以来，我国体制改革的基本逻辑是：通过权力关系的调整来释放经济社会发展的活力，而经济社会的快速发展又为政治经济体制的进一步改革奠定基础。也就是说，体制改革与经济社会发展之间形成了良性互动。在省管县改革中，这一互动关系依然应得以坚持。所以，人们在期待省管县改革通过压缩行政层级、下放管理权限推动区域经济社会发展的同时，要进一步完善社会主义市场经济，尽可能地减少政府干预，使市场在资源配置中的作用更加凸显；进一步推动区域之间的经济社会联系，尽可能地消除行政壁垒，使区域横向联系在市场机制和社会合作机制作用下自然延展；进一步培育社会中介组织，夯实政府职能转变的社会基础，使政府职能转变有更多更好的功能承接者；进一步营造改革创新文化，增强改革的政治合法性和文化凝聚力，使省级政府管理幅度的扩大能够得到广大干部群众的价值认同。

第五，改进管理工具。在中国这样一个超大型社会，如果地方政府层级太多，则加重社会负担，政府成为不稳定的根源；如果地方政府层级太少，则无法有效地实施政治统治和管理。因而，必须在政治统治的有效和管理成本的适度之间寻求黄金分割点③房亚明：《治理空间、权力监控与政府层级的制度选择》，载《湖北社会科学》，2010年第7期。。不过，管理技术、方法和手段的改进，可以在扩大管理幅度、降低管理成本的同时，不损害公共治理的有效性。一是在交通运输方面，大力改变部分地区“交通基本靠走，运输基本靠篓”的落后状态，加快公路、铁路、机场、内河运输等交通基础设施建设，努力缩短各市县与省会城市“N小时交通圈”中的N值。二是在通讯信息方面，进一步发挥广播、电视、电话、互联网等现代通讯和信息技术的各自优势，公开政务信息，促进政府流程再造，确保公民有序政治参与。在电子政务建设过程中，重点仍然在于政府核心业务系统的建设，注重业务协同，提高电子政务的整体质量；同时，需要加快政府外网建设，形成政府信息资源共享的平台，通过服务型的政府门户网站，提供一站式服务。三是在体制灵活性方面，省管县改革并不是要把所有的县都交给省或自治区直接管理。符合宪法和法律规定的“较大的市”（现在全国有49个），依然可以保留市管县体制。所以，在强化县政和都市化战略共同推进的过程中，市管县体制和省管县体制是可以协调并举的。□