农村社会组织发展与社会管理创新——基于浙江省枫桥镇的实证研究

□ 周鑫泽

构建并完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的农村社会管理新格局，当前的薄弱之处正在于培育农村社会组织。枫桥镇是“枫桥经验”的发源地，“枫桥经验”一直以来被作为我国农村社会管理的典范，枫桥党委政府一直高度重视社会管理中社会力量的整合，创造了有利的制度空间。“枫桥经验”曾多次在全国推广，其核心是依靠群众，其重要特色和精髓是基层社会组织的发展。本文根据研究对象的范围，从更广泛的意义上，将农村社会组织界定为在农村地区，除村委会、村民小组之外的，有合法性依据的，在公共服务供给与社会管理领域发挥协同作用的群众性组织。

一、枫桥镇社会组织发展情况调查

本文写作过程中，作者专程赴枫桥镇进行了为期两周多的蹲点调查，调研访谈及问卷问题紧密围绕“农村社会组织与基层社会管理”展开，具体包括农村社会组织的名录、数量、作用大小及领域、组织架构、管理办法、资金来源与使用、发展瓶颈、发展规划等。（1）访谈法：第一阶段①调研分两个阶段：2011年7月18至31日、8月28至31日。为了行文方便，人名采用姓氏拼音简写。，先后单独访谈了枫桥镇党委书记、主管社会组织副书记、综治中心主任F、农业副镇长、社会事业副镇长、武装部长、宣传委员、驻村指导副主任、三资办副站长、民政办、综治办、财政办会计、老杨调解中心负责人；对于各村（社区）的部分干部和村民代表采取了座谈会的形式。（2）问卷法：①调研期间向未单独访谈对象发放16份，全部有效回收。②在镇组织村民代表履职培训时期，分三期按村向村民代表发放共150份，收回问卷总计121份，有效问卷117份，分析应用问卷95份①95份含魏廉村2份；杜黄新村3份；东三新村、霞朗桥村、楼家村各4份；永宁村、栎桥村各5份；大干溪村、大溪村、齐东村、新择湖村、洄村各6份；新东坞村、乐山村、全堂村各7份；屠家坞村8份；回收阳春村31份，随机选用9份（约30%）。。③如新择湖村民主制村手册、陈家村综治网格化管理手册、枫源村村民代表工作手册、诸暨市村级组织规范化管理手册、科学发展的枫桥经验宣传册等。村（社区）社会组织基础信息采集问卷，7月27日召开村（社区）文书村官座谈会，以文本及公共邮箱两种方式发放，截止8月31日，回收天竺、百树社区及14个行政村共143份②齐东村、陈家村、魏廉村、屠家坞村、霞朗桥村、洄村、钟山村、东三新村、杜黄新村、栎桥村、大干溪村、大溪村、永宁村、梅苑村。。（3）文献法：资料来源于枫桥镇政务网、各村（社区）村务网、万村联网工程各村主页、镇政府部分科室复印或拷贝资料、村工作手册③、期刊文献及相关著作。

（一）枫桥镇社会组织概况

根据调研，枫桥镇当前社会组织发展的基本情况为：

（1）各类群防群治的自治组织：调解委员会55个387人；治保委员会55个361人；流动人口管理服务工作组43个，工作人员均6人以上；应急管理工作组57个；应急小分队38支；义务消防队16支；义务巡防队40支；专职平安协管队8支；村互联互防队6支；村企联防队1支；帮扶工作组30支；治安纠纷排查信息员、法制教育宣传员等信息员1000多名、综治网格员1106名；民兵连基干民兵348人，应急排40人，来自钟山村、海角村、陈家村、楼家村、枫一村各8名；“平安枫桥”奖励基金1个。参与群防群治组织的成员几乎占总人口的10%以上。

（2）经济类、工会组织、妇女、计生组织：经济合作社28个行政村全覆盖；诸暨市衬衫协会，2005年注册登记，有企业会员34家，个人会员3人；枫桥轻纺织协会，会员为大部分轻纺织商户。镇总工会，2003年9月成立镇工会委员会，2007年8月升格为镇总工会；2008年，梅苑村和屠家坞村分别成立村级联合工会；截止2010年，共有企业单建工会73家，会员人数12374人，占职工总数95.21%。各村（社区）均设有妇代会、计划生育协会，均设主任一名，由妇女主任兼任，平均委员5名左右，会员涵盖全村妇女代表及育龄妇女。

（3）维权、村务监督、水利、土管、环保、卫生、侨联组织：诸暨市消保委枫桥分会1个，各村（社区）均设消费维权组织，3人以上。各村（社区）设村务监督组，成员3－5人；水利会7个④分别为青龙畈、栎新、洄村畈、山塘畈、湖头畈、东泌湖及西畈水利会。，设主任一名，成员共3人以上（含雇佣放水员）；各村（社区）土地协管组织，核心成员均5人以上；环保协管组织，各村设环保协管员1名；各村（社区）均设公共卫生服务监督员1名，部分村（社区）达到3－5人。镇侨联委员会班子成员11人，联系侨民119人。

（4）慈善救助、教育、老年类组织：诸暨市枫桥镇慈善会，1996年注册登记。枫桥镇残联，设主席副主席，在村（社区）设残疾人专职委员1人；下设肢残人、盲人、聋人、智力、精神残疾人亲友等专门协会，会长1人，理事5人左右；村（社区）均设残疾人协会组织，主席副主席1人，委员3人左右。诸暨市枫桥镇蓝天托儿所，2010年注册登记。村（社区）均设关心下一代工作委员会，核心成员十几人左右。各村（社区）共青团，书记1人，委员3人左右。诸暨市离退休教育工作者协会枫桥镇委员会，主任副主任各1名，委员3名。宣林章奖学金、杨婉贞奖学金、寿彩凤奖学金、陈洪绶奖学金、枫桥镇爱心助学基金、兄弟教育基金、为华助学基金共7个。各村均设老年协会，会长1名，委员5人左右，会员涵盖60周岁以上所有老年人。镇敬老院1个，工作人员3人，照顾老人62名；大干溪村鸿泰养老中心1个，工作人员4人。

（5）文体类组织：文艺组织10多个门类，文艺骨干2000多名。铜管乐队60支；腰鼓队40余支；舞龙舞狮队1支；威风锣鼓队1支；十番队1支；板龙队1支；文艺演唱团1个；农民鼓乐队1支；各村（社区）舞蹈队，核心成员十几人，会员最多过百人；戏曲爱好者团体若干，会员均10人以上；诸暨市枫桥花木盆景协会，2005年注册登记；越剧之居戏曲协会1个；枫江书画社、霞朗桥村书画协会各1个。体育组织：诸暨市枫桥镇武术协会于1992年注册登记，会员60多人；老年体育协会1个；乒乓球俱乐部1个、乒乓球队30支；象棋队1支，齐东村12人；篮球队、健身球队（如霞朗桥村16人队）、柔力球队（如天竺社区5人队）、门球队、老年排球队、地掷球队、桥牌队、台球队、太极拳队若干支。东三新村钓鱼兴趣团体1个，成员8人。

根据统计，问题“您了解社会组织吗”，96.4%的居民表示“了解”（基本了解占77.48%）。对于社会组织在社会管理中的作用，高达95.5%的居民认为有作用（见图一）。

图一 社会组织在社会管理中发挥作用的程度

（二）枫桥镇社会组织在社会管理中的实际作用

枫桥镇社会组织在社会管理的矛盾调解、治安防范、文体活动、教育普及、医疗卫生、养老、社会救助、污染防治与维权九大方面发挥了实际作用。而在其他领域，本文根据实际情况着重说明了在水利管理、国土资源管理、推动经济发展方面的一些社会组织的作用（见图二）。

图二 社会组织在社会管理中发挥作用的领域

1、纠纷调解

全镇55个调解委员会，形成了镇、村、企全覆盖的人民调解组织网络，人民调解、行政调解、司法调解相结合的“大调解”工作格局，分级调解、专业调解、品牌调解（老杨调解中心①老杨调解中心，主动承担110报警的民间纠纷引起的治安案件。负责人杨光照（已退人民警察），核心成员3人，其他调解人员11人（来自司法所、法庭、民警陈超及村调解委）。由政府购买服务，核心成员3人工资均为2000元，无福利，办公场所由枫桥派出所提供。2010年，调处矛盾纠纷275件，成功率98.3%。和产业调解齐头并进，做到“矛盾早发现、源头早抓起、小事不出村、大事不出镇”。调解的好处在于免费，人性化服务，“治标又治本”，修复后的社会关系更和谐。例：2010年10月15日，枫桥镇聚英村俞某与马某为房屋菜园地界问题发生争吵扭打，致使马某受伤，花去医药费1200余元。案发后，俞某对伤害事实不认可，拒绝赔偿。“老杨调解中心”成员多次调查发现纠纷源于房屋土地界限争议。马某是残疾人，行动不便，调解员便九次主动上门沟通，对房屋土地界限当场订桩拉线、做出明细规定，最终双方达成和解共识。近五年，枫桥镇各类矛盾纠纷调处成功率达98.3%，其中85%以上的矛盾在村级得到调处。

2、治安防范

55个治保委员会是维护辖区治安，保障群众生命财产安全的村民自治组织，指导群众做好治安保卫、抢险救灾、犯罪预防等工作，下设护村队、应急管理工作组、社区矫正工作组等专项工作组。43个流动人口服务管理工作组重点针对流动人口做好计划生育工作，法律宣传与预防犯罪工作及对出租房的消防安全检查和登记工作。义务巡防队、专职平安协管队、村企互联互防队、法律服务队等队伍在枫桥共筑了专群结合、人技结合的群防群治大格局。同时，加之民兵连的40人应急排、义务消防队、各村应急小分队又共同承担起抢险救灾的重任。此外，枫桥设有“平安枫桥”奖励基金。②“平安枫桥”奖励基金由浙江永宁弟兄农业开发有限公司每年捐助10万元，期限暂定十年（2010年－2019年）。用于奖励“十佳村（企）治保调解组织”（奖金3000元）、“十佳见义勇为积极分子”（2000元）、“十佳治保调解先进个人”（1000元）、“十佳平安协管员”（1000元）、“十佳治安巡防队员”（1000元）。例：护村队夜间巡逻宵夜补贴，最高10元/人；白天整班25或30元/人，重点于节假日和防灾期间巡逻，由村支付误工补贴。2007年9月的一个傍晚，海角村张金健率护村队于傍晚成功抓获两名窃车贼，移交派出所。

3、文体活动

枫桥各类文体队伍涵盖20多个门类，参与人数众多，各村（社区）每天都能积极开展各类健康的文化体育活动，既强身健体、陶冶情操，又加强了精神文明建设。例：今年5月上旬，由枫桥镇文化站、镇花木盆景协会、枫江书画协会和镇退管中心联合举办的枫桥镇首届民间艺术展，展出盆景168盆，奇石24件，根雕58件，书画作品68幅，还吸引了周边乡镇前来参加；每年的枫桥乡村舞蹈节、诸暨市老年运动会、欢送新兵入伍、“三八”节、中秋节等时候都会看到众多文体队伍活跃的身影；各自然村的铜管乐队，在红白喜事、开业庆典、春节慰问军烈属等场合表演，有些适当收费为每天每人100元。再如在东三新村的每逢星期三大山自然村、星期六彩仙自然村、星期日孝义自然村都有越剧、歌曲、舞蹈等演出。

4、妇女计生、卫生工作

（1）村（社区）民委员会设有女性妇女主任1人，兼任妇代会与计划生育协会主任，委员均5名左右，联系本村妇女代表、育龄妇女。妇代会主要负责组织开展“巾帼建功”等活动；了解联系对象的实际状况及问题并及时上报。计划生育协会主要帮助群众解决实行计划生育的实际困难和后顾之忧。在它们的共同协助下，2011年上半年，枫桥计划生育率为98.06%；在世界人口日等重要节日，开展宣传咨询，共发放资料8万多份；扶助施行放环手术38例，取环45例，门诊人次278人，优生监测257人；摸排出外来育龄流动人口12133人，及时录入浙江省流动人口信息系统。（2）各村（社区）公共卫生信息员负责对本村环境卫生、传染病、家宴、外来人口进行管理及组织村民参加新型农村合作医疗体检、宣传健康知识等。如：《诸暨市农村家庭宴席卫生安全监督管理规定（试行）》（诸政办发〔2006〕60号）规定“凡举办5桌以上15桌以下宴席的，由村级公共卫生信息员和乡村医生去现场进行监督指导。检查场地、操作规范、食品原料及厨师等方面的卫生状况，渎职必究。”

5、教育服务

（1）7个奖、助学金针对品学兼优的学生、贫困家庭的学生发放。例：2005年9月设立的兄弟教育基金至今已资助贫困学子763人。1999年9月设立宣林章奖学金至今已奖励421人。（2）关工委主要组织老同志对广大青少年进行品德与法制教育，配合有关部门，开展帮教工作、帮困助学等。例：枫源村关工委紧紧围绕有活动、有经费、有制度、有场所、有人员“五个有”目标，积极开展“春泥计划”，将村综合办公楼一楼100多平方米的仓库进行全新装修，成立“枫源村青少年校外活动中心”，聘请村里有书法和写作特长的退休教师3名、有抗美援朝经历的老党员老干部代表2名、高校学生志愿者6名、水稻蔬菜种植大户2名，担任兼职辅导员，对未成年人进行多种多样的教育活动。

6、养老服务

（1）各村（社区）老年协会是老年人自愿组织、自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织。通常设会长1名，有些自然村设分会长，委员平均5人。老年协会日常组织老年人学习政策、法律法规；开展敬老、养老、助老的宣传活动；维护老年人合法权益；积极参与社会管理，调解矛盾纠纷，献计献策，救助贫困户；积极组织文体活动，如打麻将、下棋、太极拳、写书法等；定期组织检查身体；还会主持一些红白喜事、组织村民公祭、接待一些公益活动等，如大学生暑期实践活动。（2）镇敬老院与大干溪村鸿泰养老中心为老年人提供集中养老服务，提供娱乐场所，资金来源于适量的服务收费和政府资助。

7、社会救助

（1）镇慈善协会、党员志愿队筹集经费全部用于向受灾群众、贫困户、残疾人、贫困学生发放。如今年百树社区党员志愿队为山下湖镇洪灾组织捐款1400多元。妇代会、老年协会主要帮助妇女、老人本会会员解决实际生活困难。（2）枫桥镇残联及其下设肢残人、盲人、聋人、精神残疾人亲友等专门协会与村（社区）残疾人协会组织共同构筑全覆盖的残疾人服务网络，在掌握残疾人基本情况，制定落实优惠措施，组织残疾人参加集体活动，帮助残疾人解决实际问题，依法维权及营造扶残助残良好社会氛围等方面发挥了重大作用。如2010年，共向全镇104名残疾人发放基本生活保障金和托（安）费30多万元；帮助15名白内障患者实施复明手术，5名听力障碍者配置助听器，落实10多户残疾人的住房救助。

8、污染防治

（1）枫桥镇上和84个自然村的保洁2010年295万以服务外包的形式承包给了诸暨市暨阳保洁公司。各村（社区）公共卫生信息员对保洁公司相关人员日常工作的监督和检查，发现清扫保洁和垃圾清运中的问题，及时向保洁公司和考核小组反映。（2）环境卫生协管组织于今年成立，各行政村设1名环保协管员，由诸暨市环保局管理、聘用、培训，持证（三年有效期）上岗，每年按考核成绩奖励。职责为在本村进行环保宣传，收集反馈意见和建议；及时发现并上报本村污染物排放和有毒有害危险品的情况，监督饮用水源地水质发生的异常变化情况；协助做好农村环境连片整治工作，对农村生活污水处理设施建设及运行、生活垃圾收集与处理进行日常监管，指导村民合理施用农药、化肥，减少农业面源污染；协助处理环保纠纷，协助查处、解决环境违法问题，为环保执法提供证据。

9、权益维护

（1）镇总工会、73家单建工会（含两个村级联合工会）筑成工人维权网络，在依法调解工资、工伤等纠纷，维护职工合法权益，构建和谐企业文化，创建和谐劳动关系企业（海亮集团为全国模范劳动关系和谐企业，步森集团为省劳动关系和谐企业），代表和组织职工参与社会管理、企业管理等方面发挥了重要作用。（2）消费维权组织负责依法维护消费者权益，事前进行消费引导和教育，加强对农村消费市场的日常监管，快速介入解决消费纠纷及提高农村消费者的消费素质。例：2009年夏天，葛某用了10年的高压锅刚换了一个压力阀，换后不久发生爆炸，自己与销售方协商未果，村维权联络员及时联系工商所和镇消保分会，多次协调，认定双方各有责任，由销售方赔偿损失770元，维权就这样在家门口完成。2008年以来，此类组织消费纠纷调处成功率达100%。（3）村务监督委员会在党支部的正确领导下，对村务、财务进行公开和审核，对村委会不按规定做出的决定提出废止建议，根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免意见，提请党支部报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。各村村务、财务状况一般按季在本村公告栏及村务网上公开。

10、其它领域

（1）水利管理：民间水利会是由同一湖畈的农民代表会选举产生的群众性组织，由各受益村选派代表组成，主要承担水利设施维修、防洪、小型农田水利工程的规划、建设和管理，协调水事纠纷等职能。一般有2、3名工作人员负责水利设施日常管理工作，并在每个村中聘请了一名放水员，对各村的用水，实施“一把锄”把关，“水的利用率从原来的30%提高到现在的70%”①周智敏：《诸暨民间水利会照看半数农田》，《浙江日报》，2006年3月21日。。水利会收支基本保持平衡，管理费由受益区农民按每年每亩3至9元上交。（2）国土资源管理：问卷显示，选择当前最突出的五项社会矛盾，81.25%的人选择“土地问题引起的矛盾”。2008年，政府土管部门倡导在每个行政村创建土地协管组织，配合进行土地审批、监督、调查及协调土地纠纷等工作。在他们的大力协助下，2010年度全镇及时解决涉土纠纷212起，查处违法违规用地苗头315宗，没有一起越级信访发生。例：今年6月15日，天降暴雨，一村民担心山洪会冲垮自家屋后围墙，擅自用石块垒起防洪墙，同时阻挡了村里的道路。附近村民向国土协管员老骆投诉，老骆立即介入，说明道理后，道路通畅了，围墙也没有被洪水冲毁。（3）经济领域：村经济合作社负责保护管理村集体所有或者使用的资源；经营管理村集体所有的资产；提供社员生产经营和生活所需的服务；建立健全村集体资产经营管理制度。②2010年，枫桥村组集体经营收入约1605万元，农民专业合作社经营收入1860万元。衬衫协会、轻纺织协会以推动枫桥服装、纺织产业的发展为服务宗旨，倡导行业自律，维护行业利益与企业利益，并为政府、行业、社会提供与行业相关的各种服务。

二、制约农村社会组织发展的瓶颈因素

枫桥的社会组织在社会管理各领域发挥了重要作用，粗略看来，目前有三类组织比较稳定：第一类是政府和村两委重点扶持的，法律政策上有明确制度安排的，如治保会、老年协会、计生协会、经济合作社等；第二类是通过提供服务或收取会费有稳定性收入来源的，如铜管乐队、镇敬老院、衬衫协会等；第三类是组织成员凝聚力强、均能满足自身需求的，如一些兴趣型组织。但客观地讲，枫桥的社会组织整体上还处于一种不规范、不稳定的起步阶段，距离理想的社会组织状况尚有很大差距。经过分析，制约农村社会组织发展的瓶颈主要为以下方面：

（一）政府部门重视不足，缺乏科学全面的发展规划

政府部门重视程度不足，甚至存在矛盾心理，一方面希望社会组织承担起政府职能转变后归还社会的相关职能，另一方面又担心它们的成长影响公共政策制定和执行，甚至危及社会稳定。对于制度安排及主动倡导建立的社会组织往往是重使用、派任务，轻培育、轻建设，使得部分社会组织行政化倾向明显。对于政策制度之外的自发性或者说“草根”的社会组织往往重控制，轻支持，任其自生自灭。乡镇政府对于本地区社会组织的基本状况、生存状态往往难于做出明确判断，缺乏科学全面的发展规划。而正是由于农村较低的现代化水平加之政府对社会组织的培育不够，导致了农村社会组织成长缓慢、周期长。

（二）法律政策的保障和支持缺位

我国一直以来缺少统一的社会组织法，缺乏一般性法律，或者说管理社会组织的母法，对社会组织的主体、资格、行为、财产、责任、监管方面缺乏统一规定和监管，相关法规仅三个，即社团、基金会、民办非企业三大条例，即《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）和《基金会管理条例》（2004年）。而且不同法律法规之间还存在一定程度的矛盾和冲突，社会组织的一些管理条例已不适于现实所需。农村社会组织基本上未注册登记，基本游离于当前的法律法规保障和支持之外。政策上，政府部门对于购买服务、用房用地保障、人才发展及税收优惠减免等规定尚不具体、操作性不强，使得政策执行中阻力重重，往往不能落到实处。

（三）现行刚性管理体制的束缚

双重管理体制形成登记“高门槛”。政府部门的“经济人”心理及业务往往多头相关，导致社会组织难于找到业务主管单位，而组织成员和资金等条件更是“高不可攀”。加之镇一级统一的备案登记管理尚未普遍建立，使得大量农村社会组织处于“非法”状态，如枫桥镇注册登记的社会组织仅5家。同时，乡镇政府通常没有专人负责与社会组织进行沟通、管理，只是在各功能领域做间接性、临时性、个别性的接触，对于社会组织的利益诉求、发展问题以及它们对于社会管理的意见和建议尚缺乏正式的沟通渠道。

（四）资金短缺，缺乏基本的物质保障

枫桥社会组织的经费来源种类包括政府资助、村委资助、企业或私人捐赠、会员会费及非营利性收入。现实中，绝大多数社会组织经费严重短缺且来源渠道单一，制度保障严重缺位。如乡镇政府受财政能力约束，资助经费少之又少，有时甚至下任务难下经费；农村社区的经费短缺加之各村财力不一，村委的资助相差较大，通常还取决于村两委的态度，而一般也仅限于购置器材；企业、私人捐赠具有不稳定性和偶然性，农村本就少有规模企业，捐赠又往往借力于组织成员的社会关系，如老年协会基于老年人的威望或者家族地位，通常更易“拉赞助”；会员会费限于少量兴趣组织和行业协会；非营利性收入仅限于敬老院、铜管乐队等专业服务能力强又有市场的社会组织。

（五）社会组织发展的规范化、制度化水平低下

长久以来，农村社会组织一直缺乏长远的发展规划，许多组织甚至习惯了“被建设”。具体来讲，表现为规章制度建设不完善，组织结构松散，分工不清；对组织负责人的个人资源依赖强，一定时期后一旦负责人的公共意识、事业热情或能力方面出问题，本组织就容易陷入瘫痪甚至解散；农民成员自身的文化水平和能力限制①问卷①统计显示，所测村民代表的文化程度为小学及以下6.32%、初中52.63%、高中、职中或中专35.79%、大专及以上5.26%。调研中很多协管类社会组织成员纷纷表示压力很大，能力不足，激励跟不上。，公共意识又不够坚定，在组织目标模糊，运行机制不健全的情况下，缺乏凝聚力和主动性，组织运行效率低下。长此以往不加规范，很难赢得政府和社会各界的信任，最终也会导致农民自己对成立组织丧失信心与动力，势必影响农村社会组织的健康发展。

三、发展农村社会组织、创新社会管理的对策建议

要加强和创新社会管理，就必须积极培育有组织的社会主体，提高社会自我管理的能力，这是当今我国社会转型和社会管理新格局建构的历史性重任。

（一）从社会管理的战略高度重新认识社会组织

“非营利组织可能发挥着执行者、催化剂和伙伴的作用”②David Lewis，The Management of Non－Governmental Development Organizations：an introduction，Routledge：London and New York，2001，p68.，国际经验表明：没有一个发达的社会组织体系，就不存在政府、市场、社会三足鼎立的现代社会结构，现代化也就会缺少结构性支撑。站在社会转型和培育现代社会结构的高度，我国未来5－10年的一项战略性任务，就是大力培育、积极推进社会组织健康有序发展，使之孕育出一个良好的公民社会，承担起社会自我管理职能，与我国强大的政府、健全的市场体系相互支撑。为此，各级政府应该充分掌握本地区社会组织发展状况，积极制定科学全面的战略发展规划。

（二）改革登记方式，完善管理体制

在登记制度方面，适当降低注册资金与人员要求的高门槛，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织进行直接登记和管理，取消业务主管单位，由政府部门根据社会组织业务范围和类型进行业务指导。对暂不具备登记条件，但符合培育重点的基层社会组织，应本着“先发展再规范、边发展边规范”的原则，探索由县市民政部门或乡镇街道实行备案登记。对于符合登记条件的城乡社区社会团体实行直接登记制。同时，建立起备案登记与财政资助的资格联系。

（三）建立枢纽型社会组织，发挥其对基层社会组织的引导培育与管理监督作用

目前，浙江省宁波市北仑区等地已经在乡镇、街道建立起枢纽型社会组织，这类组织通常以“××乡镇（街道）社会组织联合会”之类的名称命名。我们称之为“枢纽型社会组织”，是因为它一头连接基层政府，一头连接众多基层各类草根社会组织，承担着基层草根组织与政府部门之间桥梁纽带作用。枢纽型社会组织的建立是基层社会管理的重要创新，它已经发挥出了对基层草根组织的引导培育与管理监督作用，值得总结完善和推广。通过枢纽型组织培育，政府可以将统计、评估、奖励、退税、资助等有关职能分期授权枢纽型社会组织，并推动其建立内部的自律机制、运作机制、协同管理机制，构筑多层次的社会组织管理体系。

（四）加大对社会组织培育的扶持力度

第一，创造条件在省、市、县（区）社会组织促进会中设立社会组织发展基金，由各级财政每年拨出专项资金，接受社会捐助，尝试从福彩公益金、慈善公益金中安排部分资金，用于重点发展农村专业经济协会、慈善协会、民非组织等基层社会组织。同时，省市级财政应加大对于农村社区的转移支付力度。第二，完善政府公共服务采购制度，做到公开透明、操作规范，对政府部门授权或委托农村社会组织承担社会管理或服务事项的，如居家养老等，采取统一公开的乡镇政府采购。其次，可从福彩等公益金中提取资金，以项目的形式资助农村社会组织在扶老助残、慈善公益等方面直接提供服务。第三，宣传、引导企事业单位及公众的积极参与，尝试在各级民政部门设立农村社会组织发展基金，允许捐赠者选择捐赠资金的定向（具体地区或服务领域）与不定向使用，做到公开透明，落实税收减免。

（五）健全法律法规，出台并落实相关扶持政策

国家法律层面，尽快制定一部与宪法相衔接的社会组织基本法，明确规定社会组织的分类、治理结构、基本权利、基本义务等内容。而备案的城乡社区社会组织也应被纳入法律保护范围。行政法规层面，尽快完善三大条例，出台一批体现分类管理与监管原则的、专业性的专项法规。授权政策方面，要及时将从政府转移出来的职能通过委托或打包的形式转移出去。税收政策方面，政府可以采取长期减免和短期调整相结合的政策，尽快明确享受税收减免优惠政策的基层社会组织范围。人才政策方面，鼓励各部门主动分担相应领域的人员免费培训，尝试高校参与农村社会组织的联合培训；明确农村社会组织专兼职人员的收入和基本社会保障标准。用地用房政策方面，鼓励村两委或社区为基层社会组织提供活动场所；对基层服务的文化类、教育类民非在用房用地上出台倾斜性支持政策。

（六）将社会组织纳入我国现有政治体制安排之中

积极推进将社会组织纳入我国现有政治体制安排之中，将其与人民团体统筹考虑，使社会组织在利益表达和参政议政上获得同等的地位和渠道。尤其是在规划行业发展、制定行业标准、研究相关领域改革发展的重大决策时，应当听取有关社会组织的意见和建议，促进社会组织参与政府决策。而针对农村社会管理的基本情况，可先尝试设置专人负责管理，联结政府与社会组织之间、社会组织彼此间的沟通与合作，搭建信息共享与交流平台，积极收集社会组织的意见建议并及时向领导决策部门反馈①对于“是否有必要在镇政府设置社会组织管理联络员（专门负责社会组织的管理、沟通、收集社会组织意见建议）”这一问题，问卷调查及对社会组织负责人的访谈记录均表示“一致赞同”。。

（七）加强社会组织内部管理制度建设

从内部管理制度的建立和完善做起，明确组织宗旨，依法科学地制定操作性强的组织章程；建立组织成员共同所有的产权制度，确立成员主体地位，坚持“民办、民管、民受益”原则；科学划分组织结构，做到权责明确；建立健全财务制度，经费严格透明使用，用于非营利目的，坚决执行财务公开，做到收支规范、账目清楚；定期组织业务学习与培训，着力提高服务能力；建立民主决策制度，克服行政化倾向，以民主协商、协调、公开公正的方式处理内部事务，提高组织成员的参与度，增强组织的向心力和凝聚力；主动接受各界监督，积极赢得政府与社会各界的广泛信任与支持。□