公共财政视阈的基本公共服务均等化对策探析*——基于江苏区域发展

李桂华

（中共南京市委党校经济学教研部 江苏 南京 210001）

“基本公共服务均等化”最初来源于西方，在发达国家，公民所享受基本均等的公共服务是拥有的基本权利。因此“基本公共服务均等化”早已作为西方国家的基本施政纲领。近年来，随着我国社会公平问题日益严峻，社会分配不公，收入差距过大和基本公共服务的供给不足且不均等被多次提到议事日程，党的十七大报告明确提出，要完善公共财政制度，促进基本公共服务均等化。目前，解决这些问题固然离不开经济的发展和社会制度的完善，但公共财政的支出结构与调整、优化仍然成为不可或缺的重要途径。

一、公共服务均等化与政府财政责任

所谓基本公共服务，是指建立在一定社会共识基础上，由政府根据经济社会发展阶段和总体水平来提供、旨在保障个人生存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。基本公共服务均等化是指政府要为不同地区居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、大致相同的公共物品和服务。从本质上来说，基本公共服务均等化意味着全体公民享有基本的公共服务的机会和原则应是均等的，收益和结果应是大体相等的，同时具有较大自由的选择权。根据我国现阶段的经济社会发展水平并结合理论的研究成果，界定现阶段我国基本公共服务的范围主要划分为四个方面：一是底线生存服务，包括公共就业服务、社会保障等；二是基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、民政等社会事业中的公益性领域；三是基本环境服务，包括公共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。

基本公共服务均等化，指的是基本公共服务的价值取向和结果状态，其含义就是全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。从哲学的角度看，根据罗尔斯正义论的两大正义原则，第一正义原则即平等自由原则，这意味着基本公共服务的供给水平应该平均，第二正义原则即机会平等原则和差别原则，这意味着社会的最大多数成员能够享受到政府提供的基本公共服务，并且是合理合法不存在特权的。国家发展改革委宏观经济研究院课题组认为，中国现阶段的全国性基本公共服务均等化是一个“使每个公民不分城乡、不分地区地能够有机会接近法定基本公共服务项目的过程”。

（二）公共财政与公共服务均等化

从财政来看待基本公共服务，前者是后者的必要条件，但不是充分条件，也就是说，政府提供公共服务离不开财政投入，但有了财政投入，并不等于就有公共服务。［1］公共服务是一个过程，通常可以分为投入、提供、消费三个阶段。第一阶段表现为通过财政手段完成的公共资金的投入，第二阶段是具体的公共服务的产出环节，即由不同的部门、单位、机构提供具体的公共服务，第三阶段反映的是公共服务供应的结果，具体体现在城乡间、区域间、个体间的不同表现。公共财政在这三个阶段的作用也是不同的，并且是依次递减的：在第一阶段可以发挥直接作用，在第二、第三阶段只能发挥间接作用，可以对产出、消费状况进行绩效监测，为调整投入及其方式提供依据。

公共服务均等化与财政关系十分密切，财政在基本公共服务均等化进程中承担着重要责任。公共财政的本质特征是公共性，公共财政是取之于民、用之于民的，公共财政要求政府必须对所有经济主体和社会成员提供均等化的公共服务。从经济学的角度看，在描述社会的理想状态时，都会强调“最大多数人的最大福利”，这是一种追求帕累托最优的资源分配状态，即在不使任何人境况变坏的情况下，而不可能再使某些人的处境变好。［2］政府提供公共服务时，实际上就是在进行帕累托改进，基本公共服务的均等化实际上就是向帕累托最优迈进。

二、影响基本公共服务均等化的公共财政制度缺陷

长期以来，中央和地方政府之间的事权与支出责任划分不清是困扰我国财政管理体制一直存在的主要问题。中央和地方政府关系的不规范，事权与支出责任的划分不清，导致在公共产品供给和公共服务的提供上经常发生越位、错位与缺位，甚至某种程度上出现“中央点菜、地方买单”等事权下移现象。其结果必然导致地方政府承担过多的财政事务，支出增多。

从表1可以显示出，中央与地方公共财政制度的缺陷及公共服务责任分工的错位主要表现在：一是中央政府过多地承担了本应由地方政府承当的的基础建设和工业、商业、金融等经济发展方面的支出责任，而且不合理地直接干预微观企业层面的运营。如2010年中央在交通运输领域的投入达到1489.58亿元，占到整个政府投入的27.14％；金融事务的支出达到488.16亿元，占到财政投入总量的72.53％。二是中央对地区差距的宏观调节功能较差。如对农村的各项投入有助于调节地区的经济差距、有效缩小解决长期存在的城乡二元经济结构问题，理应更多地由中央政府统筹安排，但2010年中央政府整个承担和支持农林水事务的投入为387.89亿元，占政府投入比重仅为4.77％；在协调城乡社区事务管理方面，中央政府虽然不便直接参与到社区事务的具体管理中去，但可以在资金上给予发展较弱的农村地区社区事业发展提供更多的支持，但中央政府对城乡社区事务的投入仅有10.09亿元，占比重仅为0.17％，这在很大程度上延缓了城乡统筹发展的步伐。三是中央和省级政府是教育和医疗卫生公共服务供给的主要承担者，但从目前来看中央政府在这两方面的投入比重明显偏低。中央政府占财政性教育支出的比重仅为5.75％，这一水平远低于15％的目标，与其它发展中国家相比也处于较低水平。中央财政用于医疗卫生的支出为73.56亿元，占比重只有1.53％，远低于发达国家的水平。目前我国医疗卫生总支出占世界卫生总支出的比重为3％，就是说，我们在用占世界3％的卫生资源来解决占世界22％的人口的健康问题，这显然不能满足需要，也致使我国公共卫生资源配置的不均等，四是根据国际惯例，在再分配性社会保障和社会救济的支出一般应由中央政府提供，但中央财政对社会保障和就业的支出仅占整个政府支出的4.93％。

我国现行的公共财政管理体制是源于1994年确定的分税制，它的实施对我国经济建设起到了不可忽视的作用，在当时保证了国家能够集中财力搞好最重要的经济建设项目，也强化了中央对地方财政收支的控制和监管。同时，自分税制后逐步建立起来的转移支付制度对调整辖区效益外溢问题、平衡地区财政利益和保证中央政府的核心地位都起到了积极的作用，实际上在财政制度设计中，转移支付的主要目的就是促进公共服务的均等化。但也应看到，财政收入的向上集中使得地方政府事权和财权的不对称，从而导致了地方政府公共服务的缺位与乏力，尤其是区域财政收支的不平衡更加剧了不同地区之间的基本公共服务的不均等。这样构成了纵横两对矛盾成为我国实现基本公共服务均等化亟待解决的问题。在通常情况下，我国财政制度的转移支付主要有三种形式：税收返还和体制性补助、财力性转移支付以及专项转移支付。第一，税收返还和体制性补助不具有均等化功能。因为税收返还的规模与地方经济发展程度相关，越是经济越发达的地区获得的税收返还比例更大，形成“马太效应”。第二，财力性转移支付有助于平衡地区间财力差距。财力性转移支付的主要目的是弥补财政实力相对薄弱的地区的财力缺口，有效均衡地区间财力差距。主要包括一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金等等，其中的一般性转移支付促进均等化的效果最为显著。第三，专项转移支付部分的均等化作用不明显。专项转移支付是指上级政府为了实现特定的政策目标，以及对委托下级政府代理农业、卫生、扶贫等方面事务进行补偿而设立的专项补助资金，必须专款专用，因而，均等化的作用也不明显。［3］

1.2 检查方法与仪器 采用美国GE公司生产的Discovery VCT 64型PET/CT仪。患者检查前禁食6 h以上，血糖<10 mmol/L；按体质量静脉注射18F-FDG(上海原子科兴药业有限公司)4.44 MBq/kg。安静休息约60 min后进行显像，扫描范围自颅顶至股骨中部。全身常规CT扫描(电压120 kV，电流140 mA，层厚3.75 mm，螺距0.516)。PET扫描以三维(3D)模式采集，2 min/床位，通常每次采集7～8个床位。

三、江苏公共服务均等化的财政投入现状

当前从全省范围来看，随着公共财政体系的不断完善，公共服务财政投入力度也在不断加大，民生支出占财政支出的比重逐年提高。“十一五”期间，全省一般预算支出累计超过16600亿元，是“十五”期间的3倍，年均增长23.6％，其中，用于农林水、教育、就业和社会保障、公共医疗卫生等支出占一般预算支出的39.4％，财政资源更多地向经济社会发展的薄弱环节和薄弱地区倾斜。［4］其中，教育支出成为我省公共财政的第一大支出，“十一五”期间地方教育经费总投入达到4900亿元，年均增长17.5％，［5］完善和落实了义务教育经费保障机制；就业政策得到了积极财政支持，2010年全省城镇新增就业128.7万人；社会保障体系不断完善，养老保险省级统筹逐步推进；全省医疗保障制度全面建立，2010年城乡医疗保障覆盖率超过95％。［6］从整体上看，基本公共服务供给水平在显著提升，地方政府的公共服务能力也在逐渐增强，已经初步形成了公共教育服务体系、医疗卫生服务体系、就业服务体系、社会保障体系、住房保障体系、公共文体服务体系的六大公共服务体系。

表2 江苏省2008年—2010年公共服务财政支出情况（单位：亿元）

2008年，我国的财政支出结构做出了调整，在财政支出结构的安排中，大幅度向民生倾斜，并不断提高其比重，这样“民生财政”的历史性转折，具有非常重要的意义，因此我们选择2008—2010年这三年的公共服务财政支出情况来分析。根据2011年江苏省统计年鉴的数据可知，2008年、2009年和2010年用于公共安全、教育、科技、卫生、文化、社会保障、医疗卫生、环境保护、城乡社区与农林水利的公共服务支出总计分别为2117亿元、2682.76亿元和3298.93亿元，分别占一般预算支出的65.19％、66.78％和67.13％。这表明公共财政对公共服务投入绝对数值呈逐年上升趋势，公共服务所占比重也呈逐年递增态势。

四、江苏推进公共服务均等化面临的主要问题

（一）区域间经济发展不平衡

江苏作为东部经济大省，发展一直较为迅速，全省各项经济指标都居于全国领先水平，但是由于人文历史、资源禀赋、地理区位、政策制度以及思想观念等多方面因素影响，内部的发展很不平衡，并且区域发展的梯度特征非常明显，逐渐形成了以苏南为中心，苏中、苏北外围的现状，区域发展的不平衡对于实现江苏公共服务均等化带来了制约和挑战。

表3 江苏省2005—2010年三大区域的财政收入情况（单位：亿元）

通过观察表3关于三大区域“十一五”期间的财政收入情况，我们可以发现三大区域都处于稳步发展的趋势，但是五年内区域发展的差距较大。尤其是苏南与苏北的差距在不断拉大，从2005年两者相差693.41亿元到2010年差距拉到1569.62亿元。因为提供公共服务的价值源泉来自于财政收入，财政收入越大，公共服务的总量就越大，所以地区间经济发展水平的差异是公共服务差异的重要原因，联系我省的区域经济发展不平衡的现状，可以看到区域经济发展水平对于我省公共服务均等化根本上的影响。

（二）区域间公共财政投入差距大

通过上文分析江苏公共服务财政投入的现状，虽然从整体上看我省公共服务的财政投入在不断增加，但是当具体到省内各市县地区的公共财政投入时，我们可以发现目前地方财政对公共服务的投入的比重显得较低，增速缓慢，而且在不同地区、城乡、群体间存在明显的失衡，还难以满足社会公众对教育、卫生、社会保障、环境保护与农林水利等方面公共服务的需求，尤其是在基础教育、公共医疗、社会保障、环境保护等基本公共服务差距依然很大。下面我们主要从这四点出发，分析江苏公共服务财政投入的区域差距。

图1 2010年江苏三大区域部分公共服务财政支出表

首先，以公共教育为例看公共财政投入的区域差距，通过图1我们可以看到江苏三大区域对教育的财政投入都比社保和医疗要高很多，说明各地都相对更加重视对于教育的财政支持。考虑到苏中只有南通、扬州、泰州三个城市，相对于包含五个城市的苏南和苏北数量较少，因此下面在比较区域差距是主要是比较苏南与苏北的财政支出。其次，社会保障和就业方面，苏南与苏北相差了60亿元。再有，在医疗卫生支出方面，苏南地区的110.74亿元相比苏北地区多支出了38.68亿元。环境保护方面，苏南地区2010年支出了86.87亿元，而苏北地区仅为28.55亿元，苏南的支出是苏北支出的三倍多。通过以上对图1的分析，我们可以清楚的看到三大区域关于公共服务财政支出的差距，从而也反映了江苏区域公共服务发展的不均衡状态。

（三）财政制度不完善，财力与事权不匹配

公共服务的基本属性决定了政府是实现公共服务均衡供给的主导力量，在“服务型”政府理念的指导下，我国财政体制也在向公共财政管理体制转型，目前以公共服务支出为主的财政支出框架基本形成，但是财政资金的支出还不能保障公共服务供给均等化。

我国在财税体制改革后，财权层层上移而事权不断逐级下放，上级政府的财政资金相比下级政府充裕，然而基本公共服务的支出大部分要由下级政府承担，这样在各级政府从自己本位出发分配财政资源的情况下，省级以下政府的财政实力极为有限，从而形成了各级政府财力与事权的不匹配。［7］另外，由于各级政府间的财权与事权尚未明确，包括省、市、县、乡之间的财政关系，尚未按照公共服务均等化的要求理顺，致使超越地方政府承担能力的事权安排加速了地区间基本公共服务供给的现实差距，这种省、县财政之间非直接的关系削弱了省级财政通过协调地方财政保障基层公共服务供给的能力。［8］

五、促进江苏公共服务均等化的财政对策

（一）重视财政转移支付，促进区域间均衡发展

基本公共服务均等化实现的关键在于推进均等化转移支付制度。所谓均等化转移支付，是指以客观、科学地评估收入能力和支出需求为基础，以各地政府能够提供基本均等的公共服务为目标而实行的转移支付。［9］均等化转移支付实际上就是各级政府间对财政资金的收入再分配，体现的是一种公平、公开、公正的财政分配关系。江苏“十二五”规划《建议》明确提出：把区域共同发展战略深化为区域协调发展战略，构建三大区域优势互补、互动发展机制，逐步缩小区域发展差距，全面提升区域协调发展水平，［10］这标志着江苏的区域发展由区域共同发展转向了协调发展。

区域间经济发展的不均衡对公共服务均等化的实现有着直接的影响，区域协调发展更强调缩小发展差距、促进区域间均衡发展，而财政转移支付对于区域的协调、均衡发展有着重要的作用。重视财政支付转移，不是仅仅增加转移支付的总量就能解决问题的，还要考虑到各区域的客观因素。转移支付总量的增加至多是解决了城市中心区或农村地区的不均等问题，但这却有可能造成整个地区更严重的不均等。［11］因此，重视财政支付转移，首先要从区域的自然地理、人口分布、发展水平等各方面差异出发，按照区域的不同服务需求进行不均等的财政转移支付；其次要在以中央对地方的纵向转移为主的同时，试行横向转移支付，苏南地区从财力上支持苏北地区，将有利于地区间协调发展、促进地区间公共服务均等化。

（二）优化财政支出结构，加大公共服务的投入

促进江苏基本公共服务均等化，在财政支出结构上，应该按照公共性的要求适时地进行优化和调整，必须坚持以人为本，将更多的资金投入基本公共服务领域，促进人的全面发展。发挥财政的重要作用，根据各地不同的需求合理分配财政资源，缩小地区间公共服务的差距，进一步加大对教育、医疗卫生、社会保障与就业、生态环境建设等民生领域的财政投入，真正实现取之于民、用之于民，逐步实现最大多数人的最大福利。

这其中需要强调的是，财政支出结构的优化应该以一种包容性公共财政为出发点。随着社会经济的发展，区域间、群体间、个体间财富差距的逐渐拉大，以税收等政策调节收入再分配从某种程度上说是一种劫富济贫的手段，其结果是使社会群体间产生了新的不平等。联系吉登斯的“平等”思想，他认为消除不平等的根本途径在于消除社会排斥，尤其是消除包括对富人以及其他人群在内的社会排斥，［12］按照吉登斯的逻辑，在公共服务均等化的财政支出上，我们不仅仅要依据省情、区域的实际因素进行财政的适度倾斜和偏向，也要重视对发达地区的财政支持，从而避免产生新的不均等。

（三）理顺政府间财政关系，使财力与事权相匹配

我国基层政府是提供基本公共服务最为直接的一级政府，但是目前我国基层政府的财力却是最为困难的。政为财之本，财政之基，因此做好基层政府的各项工作，离不开雄厚的财力作保障。［13］当前要推进我省公共服务均等化，应该要完善公共财政体制、改革现行公共服务管理体制，实现基本公共服务均等化过程中财权与事权的有机统一。具体地，首先，应当明确各级政府的事权。正确合理地界定各级政府的事权，是划分政府财政支出责任的保障。主要责任的划分应该以法律形式予以明确，省级政府公共服务的职责在于区域间经济的平衡发展、环境的有效改善，还有各项公共服务的均等化实现等；而市县级政府公共服务的职责在于辖区范围内公共服务的均衡发展。其次，应该合理划分各级政府的财权。根据事权与财权统一的原则，应该根据各级政府的管理责任，合理调整政府间的财力分配。省级政府应根据区域的不同公共服务职责，相应地分配适度财政支持，完善省以下政府财政的分担机制，提供各个区域的基本公共服务均等化水平，同时促进区域间的协调发展。

六、结语

“十一五”以来，江苏省的公共服务发展虽然取得了一定的成绩，但是公共服务并不均等化，地区间的差距还比较大，具体反映在公共教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、公共文化等方面。从公共财政的角度分析，目前在推进公共服务均等化的过程中，主要面临着区域间发展不平衡的现实问题，还有财政制度上存在不完善的制度问题。因此，联系现实需要和内在问题，推进江苏公共服务均等化，应该重视财政转移支付以此来促进区域间的均衡发展；应该优化财政支出结构，加大公共服务投入，注重包容性公共财政的构建，以此来充分发挥公共财政的重要作用；应该理顺各级政府间的财政关系，实现基本公共服务均等化过程中财权与事权的统一。

［1］刘尚希.基本公共服务均等化与政府财政责任［J］.中国党政干部论坛，2008，（11）.

［2］［7］［9］马海涛等.中国基本公共服务均等化问题研究［M］.北京：经济科学出版社，2011.

［3］李晋中.对制约公共服务均等化因素的分析［J］.财政研究，2008，（1）.

［4］［6］江苏省财政厅［EB/OL］.http://www.jscz.gov.cn.

［5］丁宏.推进江苏公共文化服务体系建设的对策建议.［J/OL］.http://n.chinafilm.com.

［8］熊波.基本公共服务均等化与公共财政体制改革［J］.重庆社会科学，2009，（9）.

［10］吴权.江苏“十二五”规划《建议》关键词解读［J］.群众，2011，（1）.

［11］于忠江.城乡基本公共服务均等化的范式创新及其载体找寻［J］.管理科学，2012，（3）.

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［13］赵新峰，宋立根.地方政府公共服务部门改革研究［M］.北京：人民出版社，2007.