中国服务型政府研究评估*——以2002-2011年CNKI核心期刊论文为分析对象

朱稳根 李文军

（上海交通大学国际与公共事务学院 上海 200030）

一、问题的提出

在我国，服务型政府是20世纪90年代出现的一个概念。首先是由一些地方政府和学者提出的，多半是从具体措施着手，或与经济体制改革配套。徐邦友（1999）说：“我们必定能创建一个与市场经济及现代民主政治相适应的有限服务型政府行政模式”。［1］张康之2000年也开始使用“服务型政府”概念。［1］以中国知网为依据，第一篇以“服务型政府”为标题的论文由大连市政府经济研究中心王永昌助理调研员发表于2001年10月的《大连干部学刊》上，论文为《深化行政审批制度改革建设服务型政府》。此后近十年来，各类期刊上发表的篇名含有“服务型政府”的论文已达3449篇。2002年中共十六大第一次把政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项内容，2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。2004年2月，温家宝在讲话中首次提出了“服务型政府”的概念。2005年3月，温家宝在十届人大三次会议的《政府工作报告》中再次强调：努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。2006年10月，党的十六届六中全会强调要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。这是首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。2011年，我国国民经济和社会发展“十二五”规划再次明确提出：“发挥政府的主导作用，强化社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。”

服务型政府经历的“理论先导—地方政府率先实践—中央政府关注—回射学术界成为行政管理体制改革的目标”理论与实践互动的几个阶段中，服务型政府理论是最具建设性贡献的。从20世纪90年代到2011年的十几年时间里，服务型政府的理论研究承受了理论探索初期相对的孤单寂静，经历了飞速发展时期的蜂拥而至，既展现了繁荣发展时期的百花盛开，也收获了持续发展中的累累秋实。那么，10年过后，中国服务型政府的研究状况如何，研究质量怎样？本文采用文献分析法，对我国2002——2011年期间发表在核心期刊上的服务型政府文献研究状况进行评估。

二、文献的选取

基于一定的文献量建立文献库提取代表性高频关键词，是共词分析的基础。由于服务型政府期刊文献卷帙浩繁，选取所有文章作为样本进行分析无论从时间、经济、可行性的角度来看都是不可取的。根据本文的研究目的，也为了尽可能选取出服务型政府研究代表性的论文，本文以2002—2011年核心期刊的服务型政府论文作为研究样本。一方面，核心期刊刊载的文献往往体现了一定水平的研究成果，在学科研究中具有代表性和广泛的学术影响性；另一方面，本文的研究目的在于探讨服务型政府研究的热点，况且2002年以前核心刊物上也没有发表过服务型政府方面的文章，因此我们选取了最近10年的文献。以上述条件在中国知网（CNKI）中进行精确检索，共得到了704条文献记录。为了排除不相关文献的干扰，在检索结果中又进一步剔除了涉及保密、通知、新闻报道、纪实等文献，报道式文章、非学术性文章、一稿多投以及与服务型政府无明显相关的文章后，保证研究的可信度。基于这样的处理，最后保留518篇核心期刊论文作为研究样本，其时间分布如表1所示。

表1 服务型政府研究论文的时间分布表

从表1可看出，10年间，我国服务型政府研究的学术论文呈现较快的增长趋势，由2002年的2篇增长到2011年的80篇，其中最高值出现在2009年，为90篇。其中，2005年之前论文数量比较少，一共41篇，占论文总数的7.91％，2005年以后（包括2005年）论文开始大量增加，共477篇，占92.09％，特别是2008——2011年间一共发表了328篇，占1年总数的63.32％。论文数量的增长，在一定程度上反映了我国学者对于该学术领域关注的增加。

三、分析评估

（一）谁在研究

1.研究者的来源。本文将作者的单位分为以下五类：（1）高等院校；（2）科研机构，包括国家及地方的社科院，各种研究所、学会；（3）党校和行政学院，包括中央和地方各级党校和行政学院；（4）政府部门，包括国家和地方各级政府机关和军队机关；（5）其他实务部门，包括国有企业、事业单位和私有企业。在518篇论文中，除了1篇没有注明作者单位的论文外，其他517篇论文第一作者的单位分布如表2所示。

表2 论文作者单位分布

服务型政府研究者最多的是来自高等院校，一共389篇，比例达到75.24％；第二位是来自党校和行政学院的研究者，一共79篇，占15.28％，说明党校和行政学院的学者对服务型政府的关注；而科研机构只有31篇，只占5.99％，比例不大；政府部门与其他发表的论文更加少，占的比例都非常低，都在3％以下。这说明，目前我国服务型政府的研究者大部分来自高校。

2.作者的学术职称。学术职称是衡量研究者学术地位的重要指标，本文将分析来自高校和研究机构的作者的学术职称，以了解哪个层次的学者是这一领域的主要研究者。职称分为五类：教授（含研究员）、副教授（含副研究员）、讲师/博士（含博士后和助理研究员）、博士研究生、硕士研究生及以下，如表3。

表3 作者的学术职称

在文献样本518篇中，标明作者学术职称的有504篇论文（只统计第一作者）。在504篇论文中，教授发表的论文最多，达到195篇，比例为38.69％；其次为副教授和讲师/博士，两者均发表论文100篇，占19.84％；第三为博士研究生，发表论文65篇，占12.89％；最低位硕士研究生及以下，发表论文44篇，占8.74％。其中具有“副高”以上职称的研究者发表论文295篇，占了论文总数的58.53％，这说明在高校和科研机构中从事服务型政府研究的人员中，已经取得较高学术地位的人员是这一领域的主力军。

3.“科学共同体”。库恩指出，科学共同体（Scientific Community）是由同一个科学专业领域中的工作者组成，他们受过近似的教育和专业训练——钻研过同样的技术文献，并从中获取许多相同的教益，在这种团体中，交流相当充分，专业判断也相当一致。［3］服务型政府学作为一个学科，在该领域内存在一个致力于服务型政府研究的“科学共同体”，对于学科发展是十分重要的。有许多途径衡量一个研究者是否属于某个特定的科学共同体，其中持续发表该学科的学术论文可以作为一个重要的指标。通过对文献进行统计发现，在518篇论文中，除去2篇论文署名课题组，2篇论文署名单位集体外，其余514篇都有明确作者。而在514篇论文中，一共有427名作者，其中370位作者只发表了一篇论文，占作者总数的86.65％，只有57位作者（占总数的13.35％）发表2篇（及以上）的论文。发表论文最多的作者是吉林大学的彭向刚教授（共6篇）；其次为发表4篇的作者一共8人，发表3篇论文的为10人；发表2篇论文的比较多，为38人，如表4、表5。

表4 作者个人发表的论文数量统计表（n=427）

表5 发表2篇及其以上论文学者

从以上数据可发现，发表3篇及其以上的学者太少，大部分作者都只是服务型政府领域的“匆匆过客”。目前国内专注于服务型政府研究的学者主要是政治学（包括行政学），而经济学、社会学和法学视角下的服务型政府研究的学者还非常少。我们还难以下结论说目前我国服务型政府学科已形成了一个“科学共同体”。

（二）基金项目资助情况

从论文发表所获得的基金项目来看，获得国家级基金项目支持（包括国家自然科学基金与国家社科基金）的论文为55篇，占论文比例为10.6％，2008年以后（包括208年）获得的资助不断增加，特别是2011年达到20篇，超过前几年的总和；获得省部级基金项目支持的有82篇，占15.8％，和国家级课题一样，都是在2008年及其以后逐渐增加；获得市级基金项目与其他支持（夏潮基金会资助）的均为1篇，占0.25％；获得学校级别基金项目支持的为19篇，占3.6％。如表6。获得基金项目资助的论文一共158篇，占论文总数的30.5％，不到1/3，特别是省部级及其以上项目比例比较低，一共才占26.4％。

表6 基金项目资助分布

（三）研究的质量

本文主要通过两个指标初步评估样本文献的质量。第一个指标是论文被引频次；第二个指标是每篇论文的参考文献数量，作为严谨的学术研究，必须进行文献评估并注明论文的资料来源，从而形成参考文献。参考文献并非数量越多越好，因为部分论文可能“文献评估与研究问题缺乏紧密的联系，要么只是简单地罗列文献而不是进行批判性的评估”，［4］但没有参考文献或只有极少量参考文献的论文，必定是不符合学术规范的。而学者白锐等也证明了论文参考文献数量与论文质量有紧密关系。［5］

1.在文献计量领域，高被引文献往往蕴含着热点主题和主流观点，因此在解读服务型政府主题的过程中，结合论文文献中该主题被引用频次较高的论文，探讨学界关于该主题的主要观点。在518篇论文文献中，被引频次在1次以上（含1次）的文献为403篇，占文献的77.79％，没有被引用的文献数量是115篇（2011年由于时间比较接近，因此大多数论文是没有被引用的），占文献的22.21％。在403篇被引用论文中，被引频次在1-4次的有173篇，占42.9％；被引频次在5-9次的有77篇，占19.1％；被引频次在10-19次有65篇，占16.1％；被引频次在20-29次的有38篇，占9.4％；被引频次在30-49次有28篇，占6.9％；被引频次在50-99次的有12篇，占2.9％；而被引频次100次以上的只有10篇，占2.7％，见图1。

图1 论文被引频次图

在论文被引频次中，最多的为2002年刘熙瑞教授发表在《中国行政管理》的《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，被引频次达到1567次，成为中国研究服务型政府的经典。论文被引频次前10名的都为教授，基本上集中发表在2004年和2005年，被引频次都在100次以上，如表7。

2.参考文献的数量。在508篇论文样本中，109篇论文没有参考文献，占论文总数的21.04％，在409篇论文标明参考文献中，参考文献只有1-5个的论文127篇，占论文总数24.51％，即有将近1/4的论文参考文献少于或等于5个，这一结果说明，大量的论文并没有进行文献评估或只有极少量的文献评估，没有标明论文引用观点及数据的来源，这是不符合学术规范的；参考文献有6-10个的论文共127篇，占总数的28.43％；参考文献有11-20个的论文共95篇，占总数的18.34％；参考文献有21-30个的论文共31篇，占总数的5.98％；参考文献30个以上的为9篇，占总数的1.7％。

表7 论文被引频次前十名

图2 参考文献数目

（四）学科分布

服务型政府是一个跨学科的研究领域，政治学（包括行政学）、经济学、社会学和法学等学科都对这一领域进行研究，许多研究还涉及多个学科的交叉，因此要准确地区分每一篇论文属于哪个学科是非常困难的。笔者综合论文的内容、作者的研究背景和所发表期刊的性质等因素，对所搜集的论文进行粗略的分类，将所有论文分为政治学（包括行政学）、经济学类、社会学和法学四个学科门类（其中政治学包括行政学，经济学类包括经济学、财政学、审计学、会计学和管理学，经济学类中的绝大部分论文都属于财政学的），其分布如表2所示。

表8 各学科论文数量和比例（单位：篇）

表8中各学科论文数量学科，在样本总体中，政治学的论文数量最多，达到401篇，占总数达77.41％；经济学论文第二，56篇，占10.81％，，社会学和法学相对较少，比例都在10％以下。学科归类带有较大的主观性，但在一定程度上还是能说明政治学与经济学类是服务型政府研究的重点，社会学和法学对服务型政府的关注已明显增加，特别是法学，由2004年的1篇增长到2011年的6篇。

四、结语

服务型政府研究在我国的起步晚，1998年概念才提出来，2004年以后才开始得到行政学者和政治学者的关注，我们不可否认这一领域在短期内得到了较快的发展。但从近10年的文献看，我国服务型政府研究的总体状况令人堪忧，研究质量难以令人满意。作为政治学和行政学的一个重要研究领域，目前国内专门从事该领域研究的学者还很少，还未在该领域形成一个“科学共同体”。论文总数有较大增长，但发表在较权威期刊上的论文数量未能跟上总体的发展速度。在研究规范上，大量的论文都是概念式、策论式和介绍性的，没有遵循社会科学研究方法，不讲学术规范。具体的说，很大一部分研究并没有明确的问题意识，缺乏理论假设（当然也没有理论检验），不做文献评估或只有少量的文献评估，甚至没有标明参考文献。科学研究必须在前人的研究基础上进行，不了解相关研究的情况，只会陷入闭门造车、自说自话的境地。不按学术规范，不遵循科学的研究方法，最终也做不出具有说服力的研究成果，而只会是在堆积文字。为提升服务型政府在中国行政学和政治学研究中的地位，注重研究方法和学术规范也是根本出路，只有这样才会在这个领域里做出越来越多的高质量研究，进而吸引更多研究者对这个领域的关注，在该领域进行充分的交流与对话，形成一个“科学共同体”，最终使服务型政府像西方国家那样成为政治学与公共行政学的重要研究领域。

［1］徐邦友.社会变迁与政府行政模式转型［J］.浙江学刊，1999，（5）.

［2］张康之.限制政府规模的理念［J］.行政论坛，2000，（4）.

［3］［美］库恩.科学革命的结构［M］.金吾伦、胡新和译.北京：北京大学出版社，2003.159.

［4］马骏，刘亚平.中国公共行政学的“身份危机”［J］.中国人民大学学报，2007，（4）.

［5］白锐，洪启民.中国公共预算研究评估：2005-2010［J］.中国行政管理，2012，（4）.