政府信息公开与公民信息获取权的保障*

李瑞波

（哈尔滨师范大学图书馆，黑龙江 哈尔滨 150500）

李瑞波 1968年生，副研究馆员。研究方向：读者服务。

1 信息获取权是公民一种重要的新权利

信息权利源于“信息自由”理论。在1946年联合国第一次大会上，通过第59号决议，宣称信息自由权是一项基本人权，也是联合国追求的所有自由的基石。国际社会对于信息权利最早的界定，源于《世界人权宣言》。1948年，联合国在《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由，此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”[1]即规定了两种不同意义的信息权利：一是生产与发布信息的权利，即“人人有权享有主张和发表意见的自由”；二是获取信息的权利，即有权“寻求、接受和传递”信息的自由。两种信息权利中，第一种信息权利通常被当作“表达权”，而第二种信息权利则被当成“信息获取权利”。在很多情况下，信息获取权利被看作与信息权利意义等同[2]。正是对属于信息权利中的“信息获取权利”的重新认识，才使人们将信息权利看成了一种“重要的新权利”。

在现代社会，信息已逐渐成为人们赖以生存和发展的重要资源，人们渴望得到更多的信息指导自己的生活，信息获取是社会信息链中最重要的环节，正在影响现代社会的每一个人，信息获取不仅能保障公民的知情权，也是建设和谐社会、推动经济健康发展的需要[3]，因而在全世界范围内已经受到越来越多国家的重视。新的信息获取权的界定是指任意公众通过法律授权，免费或以不超过成本价格无障碍地获取所需信息的权利。信息获取权既是公民的一项基本政治权利，也是公民的一种个人权利。信息获取权在信息社会已逐步成为公民参与社会生活、国家政治生活的一项权利[4]。普通公民获取信息的“权利”时，必须将其视为一项应享的权利，而不是一种恩惠。我们应正确地认识这一语义：我们所谈论的是公民要求国家及其他相关实体提供信息，以提高管理质量、增强民主活力的一项毫无商量余地的权利。

2 政府信息是公民信息获取的资源保证

2.1 政府信息公开的必要性

政府信息又称为公共信息，是指政府机关或其授权、委托的组织在行政管理过程中产生、收集、整理、传输、发布、使用、储存和清理的所有信息。政府信息除涉及国家安全的信息以外，都应该最大限度地公开。政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者，80%的社会信息资源都掌握在政府手中[5]，政府信息公开的目的是促使公众对政府活动的了解，它通过政府管理表现形式的公开性，将国家政治权力的公开、公正、透明、规范行使和公民政治参与权、知情权的实现两个方面结合起来，即通过制度正义和程序正义，将“权力制约”和“权利保障”相结合，以提高政府的公信力[6]。

政府信息公开已成为现代民主政治的必然要求，是提高政府行政行为透明度、保障公民知情权以及维护政府高效廉洁形象的重要手段。加强政府信息公开已成为世界范围内的一种潮流，多数市场经济发达国家均先后制定了政府信息公开的法律制度，从法律层面保证政府信息全方位、多层面地向公众开放。随着我国行政体制改革的不断推进，建立服务型责任政府的观念已经日益深入人心，加强政府信息公开的呼声也日益高涨。如果公民没有完整、及时地获取政府信息的途径，公民有效监督政府、参与社会管理成为一句空话，甚至其生命安全也可能受到严重的威胁。尤其是我国加入世界贸易组织（WTO）、1998年的“特大洪水”、2003年的SARS疫情、2004年的“审计风暴”，再到2008年的“特大雪灾”等事件，都促使党和政府更加重视政府信息公开问题。

2.2 政府信息获取方式

政府信息获取方式是指社会公众获得政府信息的途径与手段。政府信息获取方式是联结社会公众和政府信息的中介，主要包括主动获取与被动获取两种方式。主动获取方式是指社会公众通过一定的手续和程序主动向政府部门申请获取信息的方式。被动获取方式是指社会公众被动接收或查找政府部门已经公开的政府信息的方式[7]。

政府是最大、最权威的信息拥有者，也是最有实力和手段的信息收集者，政府将其掌握的公共信息向社会和公众公开就成为信息公开的核心内容。政府信息作为社会公共信息的主要组成部分，是公众信息获取权的主要客体，政府信息获取客体并不是指所有的政府信息，而是指处于公开状态，并能为社会公众所获取的那部分政府信息。政府信息公开是指政府机构通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息[8]。政府利用各种方法和手段，向公众提供有关政府活动或政府掌握的信息，以便公众作出相关的判断和决策。政府信息公开的核心是“透明”，也就是要使公众能够方便地获取有关政府及其活动的信息，从而评价政府对公共受托责任的履行情况。政府信息及其他公共信息的充分公开，为社会公众信息获取权的实现提供了最基本的制度保障和资源保证。

3 政府信息公开立法与公民信息获取权

3.1 政府信息公开立法的目的

政府信息公开立法的目的主要是保护公民获取信息的权利，政府生产与拥有的信息数量巨大，政府信息对人民监督政府运作、维护公民自身权利具有极为重要的价值。政府生产与拥有的信息从理论上说应该属于全体公民所有，因而这些信息的权利人是全体公民。但在没有政府信息公开法的情况下，普通公民获取这些信息是非常困难的。政府信息公开立法消除了普通公民的获取困难，从而起到保障公民信息权利的目的[9]。

3.2 国内政府信息公开的立法现状

2003年1月1日，《广州市政府信息公开规定》正式开始实施，广州成为全国第一个对政府信息公开进行立法的城市[10]。2004年2月，深圳开始实行《深圳市政府信息网上公开办法》，成为全国第一个网上公开政府信息的城市。2004年4月，广东佛山市现行文件查询中心宣布开通，这是中国首个开通的政府现行文件查询网站。2004年5月1日，上海市政府公布的《上海市政府信息公开规定》开始施行。2004年9月，北京市政府法制办下发《关于进一步深化依法行政信息公开工作的意见》。在此前后，各地方政府也陆续出台了关于政府信息公开的相关法规。最让全国人民瞩目的是，2004年6月，被列入国务院立法规划之中的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）草案起草完成，进入了审议阶段。2007年1月17日，国务院第165次常务会议正式通过。同年4月24日，温家宝总理签署了第492号国务院令予以公布，并于2008年5月1日起开始施行。

信息公开范围的明确化、公开方式的多样化都使得这部专门为政府信息公开而制定的法规特色鲜明，在建设公开透明的政府，保障公众知情权、监督权方面也将带来深刻影响。《政府信息公开条例》的颁布预示我国将向民主、法治迈出扎实的一步。在《条例》颁布之前，我国政府信息虽然也通过某些形式和途径予以了一定程度的公开，但是，在过去的旧体制下，公民的知情权得不到法律的保护，而政府暗箱操作有时反而能获得法律（如《保密法》）的支撑。该《条例》的实施标志着我国的政府信息公开制度建设取得了重大进展，被视为一项“里程碑式”的制度建设，这是我国首次将政府信息公开作为一项客观法规予以定位的全国性立法，为公民的信息获取权保护提供了法律依据。

3.3 保障公民信息获取权是信息社会的必然选择

《条例》其立法宗旨为：保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。公开政府信息不仅仅是政府实行信息管理的政府职能行为，而且是实现公民权利的一种法律行为。人人能自由获取信息是信息社会的基本原则。“信息社会建设应以人为本、惠及各国，促进共同发展。国际社会应努力解决发展不平衡问题，缩小数字鸿沟，建设一个公众广泛参与、区域间和谐发展的信息社会。”[11]为了实现信息在社会的自由流动与开放获取，只有信息充分公开，公众广泛参与，决策民主、透明，才真正地保障了公民的基本权利——信息获取权，进一步促进信息资源公共获取、缩小数字鸿沟的制度安排。

4 完善政府信息公开制度，保障公民信息获取权

4.1 政府信息公开制度存在着许多缺陷

政府信息公开的程度与范围标志着一个国家的行政水平和文明程度，但由于我国长期实行集权制的行政管理体制，政府信息一直处在封闭、闲置或半闲置状态。虽然《条例》对于信息获取权的保障，完全有别于过去所有个别性信息获取制度的法律规范，确立起一套不受特定身份、特定领域或特定时期所限制的普适性的信息获取权，然而，过分乐观地预期《条例》对于建构客观法意义上的政府信息公开制度的价值，似乎为时过早。立法理念和规范结构层面的不足，正随着信息公开实践的深入被不断彰显[12]。2011年4月9日，在中国政法大学举办的“政府信息公开理论与实践研讨会”上，学者进行了深入分析。例如：政府信息公开条例位阶低了、实践中公开范围被缩小、有的“不予公开”没依据没标准、不当增加申请条件、司法解释一拖再拖等，《条例》虽然实施效果不错，但仍存在多重“玻璃门”。

4.2 完善我国政府信息公开制度

民主政治的最基本、最质朴的涵义是人民当家做主：人民是国家的主人，政府是人民的公仆。正是基于此，人民对政府信息有知情权，政府对人民有公开其政务信息的义务。法治政府的最基本、最原初的标准是依法行政，公开透明：政府依据法定职权、规则、程序办事，政府办事的依据、过程和结果向社会公开，接受公众的监督。《条例》虽然为公民知情权的实现提供了法律上的可能性，但是，要使这种可能性变成现实性，要保障公民知情权能够真正有效实现，还有赖于我们对《条例》的正确认识和严格执行，政府信息掌握在政府机关手里，对之必须有督促、监督和保障措施，如考核、评议、监察、行政相对人举报、申请行政复议和提起行政诉讼等。对违反《条例》行为责任的严肃追究，对侵犯公民信息获取权的有效救济，以及其他相关条件的配合，如抓紧修改《保密法》、《档案法》和其他相关法律、法规，制定相关配套法规、规章等。如何完善我国政府信息公开制度，应松年认为，政府机关必须树立“以公开为原则不公开为例外”的理念。政府信息凡是可以向人民群众公开的都应该公开。要明确行政机关在政府信息公开工作中的主导地位。政府信息公开要坚持循序渐进原则，从本国国情出发，提高政府信息公开程度及能力，使政府信息公开水平和公众参与的要求相适应，逐步向纵深发展。

在信息社会中，信息来源非常广泛，任何单一的信息来源都无法满足公民充分、平等地获取信息的要求。只有实现对政治、经济、文化等属于公共部门和私有部门的多渠道信息获取的充分保障，政府所拥有的庞大信息资源面向公众的机会才会越来越多，才能满足公民自身发展要求和承担作为国家主权者的责任。同时极大改善政府和公民个体之间的信息不对称状况，最终促进社会的信息公平，构建和谐社会。

[1]联合国.世界人权宣言.[2005-08-01].http://www.un.org/chinese/work/rights/rights.htm.

[2]KrishnanG，FigariA.Definitionalissues.[2004-11-01].http://www.corisweb.org/article/archive/246/.

[3]陈传夫，黄璇.美国解决信息公共获取问题的模式[J].情报科学，2007（1）：87-92.

[4]周淑云.信息获取权的国内外立法现状分析[J].新世纪图书馆，2009（4）：18-20.

[5]张新民.我国政府信息公开工作发展与展望[J].情报理论与实践，2008（6）：35-37.

[6]王建.政府信息公开与公民信息获取权保障[J].兰台世界，2009（18）：3-4.

[7]蒋冠.论服务型政府背景下政府信息公开的目标取向[J].图书馆学研究，2010（2）：75-78.

[8]吴根平.WTO与我国政府信息公开[J].行政论坛，2002（2）：9-11.

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[10]汪俊英.政府信息公开制度建设:成就问题及对策[J].中州学刊，2009（1）：25-28.

[11]黄菊.信息社会建设四大建议[EB/OL].[2008-02-15].http：//www.ccid com.com/Tech4933.html.

[12]王爱川.知情权、信息权与公共图书馆保障[J].河南图书馆学刊，2008（6）：18-19.