从行政法和经济法的原理分析政府干预房价的权力边界

李洪建

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221116）

从行政法和经济法的原理分析政府干预房价的权力边界

李洪建

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州 221116）

由于我国城市人口众多，城市居民对住房的需求量极大，而房地产的建设周期和建设规模，无法充分满足住房需求，致使房价持续上涨。房地产市场的投机行为更加剧了房价过快上涨。政府作为宏观调控国民经济的主体，陆续出台了很多政策以稳定房价引导房地产业健康发展。由于政府调控房地产的政策越来越细致，越来越具体，因此有人认为政府的调控政策已超越宏观调控的范围。而实际上，政府宏观调控的范围在实施过程中是模糊的。从政府在房价调控中出现的问题出发，分析政府在调控房价方面的权力边界。

政府干预；房价；权力边界

房地产市场房价过高的状况，已经严重影响到社会经济的健康发展。房地产市场的过热现象，房价的居高不下，导致社会大量资金进入房地产市场，推动房价不断攀升。炒房、囤房的现象十分严重，房屋空置率也在不断上升。政府作为市场的监管者，势必要对这种不合理的现象进行调整，但是在政府调控房价的权限方面却存在争议。

一、政府在监管和促进房地产市场健康发展方面存在的问题

1. 对宏观调控缺乏明确目标和强大执行力

我国政府紧锣密鼓地出台了一系列调控房地产市场的政策，虽然取得了一定的效果，但是距离政府预期的目标还有一段距离。从2003年至今，我国采取的调控措施包括增加土地供应，增加交易手续，提高按揭贷款利率、利用税收杠杆、进行舆论引导等等。虽然政府不断地出台政策控制房价过快上涨，但是给人的感觉却是，这些政策不仅未能有效地控制房价上涨，反而越是调控，房价就越上涨。

在时下的房地产市场状况下，高房价的主因是住房的供不应求的事实和炒房者、投机者投机行为的盛行，以至于出现这样一种奇怪的现象，即买不起房的人才是真正需要住房的人，这些人占社会人口的大多数；而买得起房的人也是已有住房的人，这些人购置的房产数量远远超过其住房需求。有些人将政府调控房地产政策收效不大的原因归咎于市场需求旺盛和房地产供给的结构性失调，这是不恰当的。笔者认为，政策的调控目标未能实现不能归咎于市场，而应该归咎于政策制定的不合理、不严厉，或者政策的执行力度不够。在政府依然希望借助房地产行业来推动经济增长的目标追求下，虽然中央政府从稳定社会出发，发出适当抑制房价过快上涨的信号并出台一些政策，但实际上是一种无奈之举。政府继续保持宽松货币政策和财政政策，“房地产业支柱论”等依然很高调，这意味着流动性过多、房贷充裕问题难以遏制。造成政府无法义无反顾地将遏制房价功课做足并完全付诸实施，给予市场和社会的政策信号是含混、复杂、不稳定甚至是矛盾的，遏制房价、促进房地产健康发展面临来自政府自身的很大阻力。

2. 土地政策是导致房价居高不下和过快上涨的因素

“房地产市场关系到许多主体的利益，包括政府的税收和政绩、银行的贷款投向、开发企业的利润等。这些主体在共同利益基础上联合起来形成一个庞大的利益团体，于是政府、商业银行、开发企业形成了一个声音，共同推动房地产价格上升，共同积累着房地产泡沫。”[1]地方政府掌握着批地的权力，为了增加财政收入，当然希望地价越高越好。而地价的攀升导致开发商的建设成本增加，这部分成本必然要在房价中体现出来。

3. 未能确立与国情相适应的有效的住房供应模式

在我国城市化过程中，人口众多和土地资源相对匮乏成为重要特征。人口在城市的高度集中，导致土地和住房需求的巨大增长。20世纪80年代之前，我国的城市住房供应模式主要是单一的行政管理加低租金的福利分房模式，但事实上能够分到住房的居民数量很少。20世纪80年代至90年代，房地产业开始起步，但通过市场解决住房的比例很小。90年代初期，房地产业开始迅猛发展，我国的住房供应模式渐渐发生改变，由单一的行政管理加低租金的福利分房模式向低租金加福利分房和少量市场供应相结合的模式转变。到2008年，中国取消单位分房制的十年，被称作房地产业的黄金十年。在这十年里，中国房地产业迅猛发展，并成为中国国民经济的支柱产业，客观上促进了城市化的发展，使城市居民的住房条件得到改善。但是这种单一的市场化为主的住房供应模式，造成了当下房地产市场面临诸多问题：房价猛涨、房地产投机猖獗、城市房屋空置率过高、房地产市场吸收了过多的社会投资抑制了其他产业的发展、城市大部分居民急需住房但又买不起房，造成政府和社会的压力过大等等。

二、政府调控房价的权力界限分析

现代社会经济需要市场经济自身的调整机制来维持其有序健康发展，但是市场体制无法克服其自身的盲目性，在很多情况下，市场体制自身无法有效地自我治理。这就需要政府通过宏观调控来引导市场经济的合理良好运转。在政府调控房价的过程中，必须要处理三种关系：（1）中央政府与地方政府的权力划分关系；（2）政府与开发商及银行的关系；（3）政府与买房者之间的关系。

中央政府调控房价的目标在于遏制房价过快上涨，促进房地产业健康发展，满足群众的住房需求。行政法的调整对象是行政关系。所谓行政关系是指行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系。而处理政府内部的行政关系也是行政法所要处理的关系之一。前文已述，地方政府由于掌握批地的权力，往往会与房地产开发商及银行结成联盟，共同推动房价的上涨。因此，中央政府在调控房价时必然会与地方政府发生矛盾。但是为了维护宏观经济的稳定，中央政府应牺牲一部分地方政府的利益，从而起到遏制房价上涨的作用。其具体措施是改变地方政府“以地生财”的现状，规范批地流程，增加土地供应。

一般认为经济法是国家从整体经济发展的角度，对具有社会公共性的经济活动进行干预、管理和调控的法律规范的总称。目前法界权威认为：经济法具有自己独立的调整对象。经济法的调整对象是指经济法所干预、管理和调控的具有社会公共性的经济关系。国家在经济调控中所发生的经济关系，也属于经济法的调整对象。因此，政府在调控房价方面，其权限和方式必须在相关经济法的范围内。一般认为，宏观调控是国家对国民经济总量的调节与控制。宏观调控主要运用价格、税收、信贷、汇率等经济手段和法律手段及行政手段。但在实际操作过程中，宏观调控的对象和方式又是模糊地。对于政府调控房价的政策，有些人认为，这些政策已不再属于宏观调控，而是属于微观调控的方式。但是从国家调控国民经济的来看，政府调控国民经济，旨在保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。而目前的房地产市场的运行已经影响到正常的市场经济秩序，破坏了国民经济的合理结构。房价的过快增长给人民的生活带来了巨大压力，大大提高了人民的生活成本。就此而言，即便是政府突破了宏观调控的界限，变为微观调控，也并无不妥。政府调控经济的权利界限不应死板地控制在宏观调控的范围内，如果宏观调控措施已经无法抑制房地产泡沫的增加和房地产市场的畸形发展，那么政府就应采取更加具体的微观干预手段。但是，无论何种干预方式，都应以房地产市场的健康发展为底线，不能导致房地产市场的衰落。因而，政府在制定政策时，就必须处理好政府经济发展目标、人民的住房保障和房地产开发商以及直接或间接参与房地产市场的金融机构之间的关系。

在房价过高，严重影响市场经济和人民生活水平的情况下，调整房价，使房价恢复到正常的、与经济水平相适应的水平上才是最重要的。权限和手段只是达到这一目的的工具。如果过分强调政府的权力界限，过分地束缚政府的手脚，可能无法达到调整房价的目的。当然，政府在调控房价时，也必须要考虑其政策和手段是否会给市场经济造成不利的影响。改革总会有牺牲，但是为了经济的稳定和人民的利益做出牺牲是应该的。

三、建立和完善宏观调控的法律责任机制，确保政府依法调控

政府的政策是促进经济发展的动力，但是也可能阻碍经济的发展。正如前面所述，政府的宏观调控不可诉，但并不意味着宏观调控权可以任意行使而不受约束。法的可诉性不等于可救济性，有权利必有救济，没有救济的权利就不是真正的权利。因此，我们要积极探究权利救济的多种方式。

首先，要设立各种监督机制。（1）可以采用复议的方式。复议机关对明显不合理的宏观调控行为可以宣布无效或者事后补救；对违法的宏观调控行为予以撤销，使其不发生效力，或消灭已发生的法律效力。通过建立宏观调控复议制度，为权利主体提供一条救济道路，有利于约束政府权力，保证政府依法行使调控权。（2）也可以设立宏观调控决策听证制度，对于不符合社会整体利益或者有损市场机制的政府决策予以制止。

其次，要加强对宏观调控行为的责任追究。法律强调有权利就有义务，违反义务就要承担责任。政府的宏观调控行为涉及全局，关系到千家万户，对政府来说，如果其某项决策失误，将给社会经济造成严重不利影响，也会影响到政府在群众心目中的公信力。在经济法背景下，我们更强调对政府干预经济造成的不良后果进行强有力的约束和制裁。因此，在政府行使宏观调控权力的同时，要严格限制权力的依法行使，对社会利益造成损害必须要追求相关责任人的法律和政治责任。其负担的法律责任为民事、刑事以及行政法律责任，而相关的政治责任则包括有关职务处分，严重的可以剥夺其宏观调控的权力。

再次，在政府宏观调控中，我们主张主要采用经济手段，因为无论是法律手段还是行政手段，都是对市场主体权利义务的直接调整，是国家对主体的权利进行直接干预，或是限制主体权利的行使，可能对主体权利造成不可弥补的损失。而经济手段则是国家以其自身的经济活动改变市场主体的微观经济活动，从而对市场主体的利益产生间接的影响，并通过利益机制引导市场主体的行为，尽可能不损害市民社会的权利构架，以保障市场机制的有效运转。

[1] 余凯.论我国房地产合谋下的价格形成机制[J].兰州商学院学报,2007(4):1-7.

[2] 张忠野.房地产宏观调控制的法学思考——新一轮房地产宏观调控政策法律研讨会综述[J].华东政法学院学报,2007(2):154-160.

[3] 胡雅萍,贾红英,陈桂香.论房地产价格非理性上涨的政策调控[J].中国行政管理,2005(6):33-35.

[4] 窦尔翔,李洪涛,李昕旸.中国房地产价格泡沫形成因素分析[J].中国社会科学院研究生院学报,2007(1): 40-45.

[5] 林士馄.房贷新政策的特点分析与效应评价[J].南方金融,2008(1):53-55.

[6] 余建源.中国房地产市场调控新论[M].上海:上海人民出版社,2009.

（责任编辑、校对：王学增）

The Analysis on Government’s Authority Boundary in the
Intervention of House Prices from the Principle of Administrative Law and the Economic Law

LI Hong-jian
(School of Literature and Law, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China)

As the increase of our country's urban population, the demand for the housing increases. The real estate construction period and the scale of development can't meet the demand of housing. So the housing prices continue to rise. And the speculation in the property market exacerbates the overheating in housing prices. The government, as the main body of the macroeconomic regulation and control the national economy, has promulgated many policies to stable prices in order to lead the healthy development of real estate industry. Because the government regulation of real estate is more and more detailed and specific, people think that the government's control policy has beyond the scope of the macroeconomic regulation. In fact, the scope of the control of the government in the implementation process is fuzzy. The government’s authority boundary in the intervention of house prices is analyzed from the perspective of the problems arises in the government’s regulation of house prices.

government intervention; house prices; power boundary

D601

A

1009-9115(2012)01-0121-03

2011-11-13

李洪建（1986-），男，山东庆云人，硕士研究生，研究方向为政府管理。