铁路建设项目内部审计监督的实践与思考

范 文

(铁道部 审计中心，北京 100844)

1 2005—2011年铁路内部审计工作的主要做法

随着大规模铁路建设的全面展开，建设投资额迅速增加。2005—2010年，铁路完成的基本建设投资额均以每年高于 16% 的增幅逐年递增，其中 2006年、2008年和2009年的增幅均超过 75%；根据铁道部统计中心公布的《2011年全国铁路主要指标完成情况》，2011年全路完成基本建设投资额 4 610.83亿元。2012年铁路计划安排基本建设投资 4 000 亿元，铁路建设任务极为繁重，建设管理责任极为重大。因此，如何规范建设管理、确保资金安全、充分发挥投资效益，对铁路内部审计工作提出了更高的要求。铁道部《关于进一步加强资金管理防范资金风险确保资金安全的若干意见》(铁办[2005]10号) 明确要求，各级审计部门对在建的铁路工程项目资金使用情况每年进行1次审计，主要做法如下。

1.1 分级管理，分级负责审计 (2005年)

按照铁道部党组对所有建设项目都要进行审计的要求，应做到全覆盖、不漏项、不间断。为此，全路各级审计部门自 2005年开始按照“分级管理，分级负责审计”的原则，即按照建设项目的建设单位层次分工负责审计，并于当年印发了《铁道部审计中心 2005年对铁路建设项目建设资金管理使用情况实施审计的指导方案》(审基[2005]1 号)，从审计目的、审计依据、审计时间、审计重点、审计步骤方法和处理处罚原则、需注意的几个问题和建设项目审计报告格式等方面对全路开展建设项目审计进行了部署，要求顺着资金运作轨迹进行审计监督，从资金的开户、存储、请领和拨付到资金的支付和使用的全部运作过程进行审计。对新开工的客运专线等建设项目查看管理机制是否规范、健全、有效；对建设中的客运专线等建设项目应进行建设资金管理和使用审计。该指导方案为首次全路审计部门开展此项工作打下了基础。同时铁道部审计中心在《建设项目审计实施细则 (2004年试用版)》的基础上修订了《建设项目审计实施细则 (2005年版)》供审计人员参考使用。按照铁道部审计中心的统一组织部署，铁道部、铁路局两级审计部门按权限划分范围，对 70个建设项目建设资金管理和使用情况实施了审计，其中铁道部审计中心完成 18个，各铁路局审计处完成 52个。

1.2 分级负责、分阶段重点实施 (2006年)

2006年是“十一五”规划的开局之年，随着建设规模的扩大，各级审计部门的审计工作量前所未有。有的铁路局承担的建设项目审计工作量非常大，需要审计 10个以上的建设项目，而各铁路局具有建设项目审计经验或熟悉建设项目的审计人员很少，审计任务量大与审计力量不足的矛盾非常突出。为保证建设项目的审计质量，确保经过审计的建设项目按照相关规定要求进行资金管理和使用，做到在项目建设期内全覆盖、无遗漏，确定了“分级负责、分阶段重点实施”的原则，并据此对当年建设项目审计任务进行了明确分工。分级负责，就是明确铁道部、铁路局 (公司) 审计部门各自的任务责任；分阶段重点实施，就是按照建设项目建设过程中的建设初期、建设中期、收尾销号3个阶段分别确定审计重点，使审计工作的实施与建设项目的进度相适应，取得良好的审计效果。按照铁道部审计中心的统一组织部署，铁道部、铁路局两级审计部门按权限划分范围，对 132个建设项目建设资金管理和使用情况实施了审计，其中铁道部审计中心完成 13个，各铁路局审计处完成 119个，基本达到了建设项目审计全覆盖、无遗漏的要求。

1.3 分级负责、分阶段重点实施和落实责任制(2007年)

2007年铁路建设规模进一步扩大，对建设资金的管理和使用提出了更高的要求。全路审计部门根据铁路建设项目情况，在总结 2005年和 2006年审计实践经验的基础上，确定了“分级负责、分阶段重点实施和落实责任制”的原则，合理利用和调配全路审计力量，明确了各级审计部门所承担的审计责任。按照铁道部审计中心的统一组织部署，铁道部、铁路局两级审计部门按权限划分范围，对104个建设项目建设资金管理和使用情况实施了审计，其中铁道部审计中心完成5个，各铁路局审计处完成 99个，基本达到了建设项目审计全覆盖、无遗漏的要求。

1.4 明确审计范围及工作分工 (2008年)

2008年，根据中央扩大内需、拉动经济增长的战略部署和《中长期铁路网规划》(2008年调整)，铁路建设规模继续扩大，加大建设项目审计力度、促进建设管理进一步加强的任务非常繁重。为保证大规模铁路建设的顺利推进，必须保持强有力的审计监督。2008铁道部审计中心印发了《关于明确铁路大中型基建项目的审计范围及工作分工的通知》(审计[2008]3号)，明确了铁路审计部门对铁路建设项目的审计范围、审计分工及工作要求。按照“分级负责、分阶段重点实施和落实责任制”的原则，在充分发挥现有审计人员专业特长的基础上，聘请社会中介机构专业骨干充实审计队伍，充分利用各种监督检查结果，在项目建设期间有针对性地制订审计工作计划和审计实施的重点内容，有重点地开展审计监督，从而不断拓展建设项目审计的深度和广度。按照铁道部审计中心的统一组织和部署，铁道部、铁路局两级审计部门按权限划分范围，对 106个建设项目建设资金管理和使用情况实施了审计，其中铁道部审计中心完成7个，各铁路局审计处完成 99个，基本达到了建设项目审计全覆盖、无遗漏的要求。

1.5 与中央预算资金跟踪审计相结合 (2009年)

2008年国际金融危机爆发后，中央把加快铁路建设作为拉动内需、促进增长的重要举措，2008、2009年连续两年加大对铁路建设项目的中央预算资金投入。2009年按照铁道部党组提出的确保中央预算资金安全和规范管理的要求，铁路审计部门及时对中央预算资金投入的 36个铁路建设项目开展跟踪审计，通过采取全程跟踪资金链的方法，从投资计划、财政预算、资金拨付、账户管理、列支建设成本依据等各个环节进行全面检查，对发现的不规范问题督促有关单位及时整改。铁道部、铁路局 (公司) 两级审计部门继续按照“分级负责、分阶段重点实施和落实责任制”的原则，对新开工项目特别是合资铁路项目重点关注管理控制制度的建立、健全和执行，合同的订立和管理，对合资公司重点关注法人治理结构，以及重大经济事项的决策程序等情况；对续建项目重点关注建设程序的执行情况、合同管理情况、验工计价和工程结算的真实性、合规性；对收尾销号项目重点关注主体工程完工后，收尾资金的使用情况。按照铁道部审计中心的统一组织和部署，铁道部、铁路局两级审计部门按权限划分范围，对 123个建设项目建设资金管理和使用情况实施了审计，其中铁道部审计中心完成 12个，各铁路局审计处完成111个，做到建设项目在建期间不留审计监督空白点。

1.6 继续加大对参建单位的审计力度 (2010年)

2010年是全面完成“十一五”规划、为“十二五”实现良好开局奠定坚实基础的关键一年。各级审计部门继续按照“分级负责、分阶段重点实施和落实责任制”的原则，统筹安排审计资源实施审计。在重点审计建设单位的基础上，针对部分参建单位资金管理现状，加强对参建单位使用铁路建设资金的审计。重点审计施工单位使用铁路建设资金管理情况，关注是否存在挪用、转移及抽调建设资金等问题。

铁道部审计中心对 2005 版的建设项目指导方案和实施细则进行了修订，还印发了《关于铁路局(公司) 审计机构建设项目审计抽审参建单位发现重要问题办理移交工作的暂行办法》(审计[2010]3号)，并出台《审计中心建设项目审计抽审参建单位发现重要问题办理移交工作的暂行办法》，各铁路局 (公司) 审计部门和铁道部审计中心对建设项目审计过程中发现参建单位存在的问题，除按规定程序要求建设单位督促参建单位进行整改外，对其中重要、倾向性、高风险及情节恶劣的问题，要通过铁道部审计中心向参建单位上级内审机构移交，督促参建单位切实整改、规范，维护铁路建设资金安全。按照铁道部审计中心的统一组织部署，铁道部、铁路局两级审计部门按权限划分范围，对178个建设项目建设资金管理和使用情况实施了审计，其中铁道部审计中心完成 12个，各铁路局审计处完成 166个，基本达到了建设项目审计全覆盖、无遗漏的要求。

1.7 印发《铁路建设项目审计暂行规定》(2011年)

2011年是“十二五”规划的开局之年，也是铁路发展处在关键时期、全国铁路深入谋划“十二五”发展思路、社会各界对铁路工作非常关注的一年。铁路系统以贯彻落实科学发展观为主题，以转变铁路发展方式为主线，相继出台了《关于加快转变铁路发展方式 确立国家铁路运输企业市场主体地位的改革推进方案》和《关于进一步加强铁路建设管理的若干意见》等一系列重要文件，明确提出要实现铁路建设项目可持续发展，铁道部负有完善国有资产监管的职责；为推进铁路建设科学发展、协调发展、和谐发展、可持续发展，应进一步发挥铁道部铁路建设管理的主体责任，优化铁路局建设管理责任，落实铁路建设项目法人责任，依法科学有序推进铁路建设，确保实现“十二五”铁路建设目标。其中，将开展建设项目审计作为进一步落实铁路建设管理主体责任的内容之一。为科学有序推进铁路建设，加强建设资金管理，保证建设资金安全，铁路各级审计部门认真贯彻落实铁道部党组的工作部署，紧紧围绕“权力制衡、运行有序、合力形成、考核有效”4个重要环节，转变观念，加强过程中的审计监督，加大对建设项目的审计力度。

2011年铁道部印发了《铁路建设项目审计暂行规定》(铁审计[2011]187 号)，对审计工作组织、审计工作内容、审计工作实施和审计成果利用等均制定了操作性较强的规定，特别明确了审计内容为建设资金的管理使用审计，既突出了建设资金管理是建设项目的重点环节，又考虑了目前的审计力量情况。此外，铁道部审计中心对铁道部、铁路局两级审计部门在 2010年建设项目审计过程中发现的重要、倾向性、高风险及情节恶劣的问题，向建设项目参建单位的上级内审机构办理了移交，督促相关单位整改，并及时告知处理结果。同时铁道部审计中心制定了《建设项目审计发现重要问题办理移交的工作规范》(试行)，明确了办理移交重要问题的内容和办理程序。在审计署对全路部分建设项目开展审计的情况下，铁路局审计部门继续按照“全覆盖、无遗漏”的总体要求和“分级负责、分阶段重点实施和落实责任制”的工作原则，在时间紧、项目多、任务重的情况下，围绕建设资金的管理和使用这条主线，突出建设资金拨付、建设资金监管、建设项目投资控制，以及委托代建项目的管理等工作重点，根据建设项目所处的不同阶段，实施有针对性的审计。各铁路局审计处全年对 131个建设项目建设资金管理和使用情况实施了审计。

2 内部审计铁路建设项目采取的主要措施

2.1 创新建设项目组织形式

随着铁路大规模建设高潮的到来，按照铁道部党组的统一部署，铁道部审计中心坚持开拓创新，吸取原有的建设项目审计工作经验，并根据铁路建设和铁路内部审计队伍的实际情况，在审计实践中不断更新铁路内部审计工作的管理理念。自 2005年后，提出了“全覆盖、不漏项、不间断”的总体要求，并结合审计实际情况调整为在项目建设期内做到“全覆盖、无遗漏”；逐步完善并确定了“分级负责、分阶段重点实施和落实责任制”的工作原则。由铁道部、铁路局两级审计部门按各自分工范围每年组成若干个审计组，最大限度地利用现有铁路内部审计资源，充分发挥铁路内部审计力量的整体合力，创新了铁路建设项目审计工作的组织形式。

2.2 制定和完善审计制度

（1）制定和完善审计指导方案和实施细则。《铁道部审计中心 2005年对铁路建设项目建设资金管理使用情况实施审计的指导方案》的实施，对各级审计部门建设项目审计起到了很好的指导作用，为实施规范化审计创造了条件，提供了保障。铁道部审计中心按照上述指导方案率先探索建设项目审计工作，并在总结审计经验的基础上，通过每年印发铁路审计工作要点、开展业务培训和专题点评，以及日常联系等多种形式指导各铁路局审计处开展审计工作。2010年对指导方案进行了再次修订，更加明确了审计目标，突出了审计重点，细化了审计内容，规范了审计步骤和方法。同时，2005年在与当年指导方案相配套的《建设项目审计实施细则 (2004年试用版)》的基础上修订了《建设项目审计实施细则 (2005年版)》，针对不同审计岗位的工作特点，全面考虑近年来基本建设审计工作中发现的突出问题，从审计查证要点等5个方面进行了重新明确，促进了审计工作标准化，提高了审计工作效率。

（2）明确铁道部、铁路局两级审计部门审计范围及工作分工。2008年明确了建设项目的审计范围及工作分工，其中铁道部审计中心负责审计铁路投资和铁路方占控股地位或者主导地位并且由铁道部批准设立专门机构建设的客运专线项目，负责抽审部属企业负责审计的建设项目；部属企业负责铁道部审计中心分工范围以外的由铁道部投资并由本企业管理的建设项目、铁道部投资并由本企业管理的铁路投资的建设项目和本企业作为铁路出资者代表占控股地位或者主导地位的合资建设项目。确保了对建设项目审计的规范操作。

针对其他参股的合资建设项目，作为铁路出资者代表的部属企业要依法参与项目的管理和监督，维护铁路方的合法权益。是否由本企业的内部审计机构实施审计，根据实际情况自行掌握，如实施审计监督，可通过法人治理程序促其整改。

（3）制定参建单位审计发现重要问题移交工作的暂行办法和工作规范。2010年铁道部审计中心印发的《关于铁路局 (公司) 审计机构建设项目审计抽审参建单位发现重要问题办理移交工作的暂行办法》和出台的《审计中心建设项目审计抽审参建单位发现重要问题办理移交工作的暂行办法》，对铁道部、铁路局 (公司) 审计部门建设项目审计抽审参建单位发现重要问题办理移交工作的基本原则、需要办理移交工作的问题、移交问题需要上报的资料，以及移交工作程序进行了明确。这进一步加大了对铁路建设项目参建单位的审计力度，促进了铁路建设项目规范管理和建设资金的安全、合法使用。2011年铁道部审计中心还制定了《建设项目审计发现重要问题办理移交的工作规范》(试行)，明确了办理移交重要问题的内容和办理程序。

（4）制定铁路建设项目审计暂行规定。2011年铁道部印发《铁路建设项目审计暂行规定》，明确了建设项目审计的责任主体是投资的铁路单位，该铁路单位的主要负责人是第一责任人，单位相关业务主管部门 (机构) 也应承担相应的部门 (机构)责任；建设项目审计的单位范围，确定铁路建设项目审计的对象为铁路建设项目法人单位或其授权委托进行建设管理的项目管理单位；增加了加大审计成果利用的内容，力争改变相关主管部门未充分利用审计成果的现状，督促审计人员不断提高审计质量，多出、早出高水平的审计成果。

3 加强铁路内部审计监督作用

7年来，全路各级审计部门坚持以科学发展观为指导，认真贯彻落实铁道部党组关于加强建设资金监管的一系列重要指示和要求，不断加大建设项目审计力度，不仅披露和纠正了部分建设项目在建设资金管理等方面存在的不规范问题，而且防范了建设资金管理使用过程中的风险，促进了铁路建设管理水平的提高，发挥了审计监督所具有的防护和建设性作用。

3.1 防护性作用

防护性作用主要表现在发挥内部审计的监督职能，通过对建设资金管理使用的查错纠弊履行监督职能，不仅审计被审计单位对国家和铁道部的政策、法规、制度等的遵循情况，还对被审计单位内部制定的制度、计划的执行情况和执行效果进行监督、跟踪等，防范资金风险，防止本部门或被审计单位的合法权益受到侵害，切实履行审计部门在铁路建设领域经济监督和维护经济秩序的基本职责，发挥内部审计的防护性作用。

7年来，通过每年不间断地对建设资金进行审计，发现并依法依规纠正处理了部分建设项目投资完成和验工计价超概算、招投标管理不规范和个别项目虚假验工，以及建设资金管理方面存在的不规范等问题。各级审计部门对审计发现的问题按照审计程序及时做出审计决定并督促被审计单位整改，扩大了审计的覆盖面和影响力，维护了建设资金安全，促进了铁路建设项目的规范管理；铁路审计部门及时对 2008年和 2009年中央预算资金投入的建设项目开展跟踪审计，对发现的不规范问题也积极督促有关单位及时整改，维护了中央预算资金安全和依法合规管理使用。

3.2 建设性作用

建设性作用主要表现在发挥内部审计的服务职能，按照“一审二帮三促进”的要求，内部审计工作不仅是停留在找问题、查错纠弊的层面，而是积极发挥内部审计对建设项目管理的促进作用，通过对审计发现问题的分析，提出既符合实际又具有操作性的审计建议，帮助被审计单位制定完善、合理、有效的内控制度，为领导宏观决策提供依据，不断促进规范管理，发挥内部审计的建设性作用。如针对客运专线及公司化运作、多元化投资的新体制等情况，铁道部审计中心把加强审计监督与促进改善管理结合起来，对审计发现的共性问题提出了加强政策指导、完善管理制度的审计建议。

4 结束语

7年来，铁道部审计中心认真做好每年对建设项目审计发现问题的统计、汇总和分析工作，对建设管理中存在的普遍性、倾向性问题及时提出审计建议，为铁道部领导决策提供准确、客观的决策依据。