《应急预案编制导则》给企业应急管理带来的思考

上海天然气管网有限公司 胡嵘

《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》(AQ/T9002-2006)(以下简称《导则》)由中国安全生产科学研究院、北京科技大学起草，由全国安全生产标准化技术委员会归口。在进一步探讨《导则》前，有必要介绍一下该标准文件的出台的背景。

安全生产管理在国家、政府的工作中始终占有重要地位。在2002年11月1日《中华人民共和国安全生产法》(2002年6月29日中华人民共和国主席令第70号公布)第二章和第五章中，政府以法律形式明确了对生产安全事故应急预案、应急救援和调查处理工作的要求。2006年1月《国家突发公共事件总体应急预案》(2006年1月8日国务院)颁布实施，随后各省市有关部门颁布了各自的《突发公共事件总体应急预案》，例如《上海市突发公共事件总体应急预案》。2006年《导则》的颁布实施标志着政府对企业/生产经营单位的应急管理工作和应急预案有了系统化、标准化、规范化的要求。这也是首次以国家推荐性标准文件形式制定的企业/生产经营单位应急预案编制要求。

此后，2007年11月《中华人民共和国突发事件应对法》(2007年8月30日中华人民共和国主席令第69号公布)以及2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》(2007年4月9日中华人民共和国国务院令第493号公布)等一系列法律法规的实施，进一步强化和细化了应急管理工作要求。

笔者自2003年开始历经企业应急预案的编制、演练和评价工作，以及多起燃气事件的处置，在多年的工作中为增强企业应急预案的完整性、实用性和可操作性不断进行探索和尝试。通过切身经历和经验总结，认为《导则》有着里程碑式的意义，确实为企业应急管理、应急预案编制工作提供了参考和指导，能够有效提高企业应急管理工作水平。但是鉴于《导则》推荐性标准的性质，如果企业应急管理和应急预案工作完全按其要求进行，则不得不需要对《导则》中关于应急预案结构、应急预案的定义及编制要求等方面的内容进行进一步思考。

1 需要思考的几个方面

1.1 企业应急管理是否仅是应急预案的管理

企业的应急管理应有广义和狭义之分。

狭义的应急管理，根据“预防为主，常备不懈”的应急理念，主要包括预防、准备、响应和恢复四个阶段。笔者认为，其中预防，根据《突发事件应对法》第二十三条，主要包括事故隐患的排查和整改；由此衍生，也应涵盖所有经报告的非正常生产情况的汇总、分析和评估。准备，主要指企业针对应急处置建立组织机构、人员配备、职责划分、资源和资金、应急预案编制、培训、演练和评估等内容。响应，指处置和应急预案的实施。恢复，指将非正常情况复原至正常情况。

广义的应急管理，应在狭义概念的基础上，增加对自然环境、政策法规、技术工艺、设施设备、产品质量以及员工的行为活动等情况的分析评估和信息管理。

简而言之，应急管理是项系统工程，应符合企业安全管理方针，其目的在于防止事故发生和减少事故损失，是基于对内、外部情况变化后以及非正常生产发生后的分析评估并采取相应对策措施的管理。因此，仅仅立足于应急预案是无法实现应急管理的根本目的的。

故而，笔者认为不能以制定安全生产事故应急预案来规范生产经营单位的应急管理工作，恰恰相反的是，有效的应急管理才是规范应急预案的有力保证。

1.2 企业应急预案是否完全依据政府预案结构

政府的应急预案和企业的应急预案是不同层次上的预案，两者关注的内容和面对的对象有明显的差异，处置原则也不尽相同。政府应急处置的原则是，统一领导、分级管理，条块结合、属地为主，统筹规划、合理布局，依托现有、资源共享，一专多能、平战结合，功能实用、技术先进，整体设计、分步实施。因此，根据国务院应急专家组和国家安全生产专家组刘铁民同志主编，由国家安全生产监督管理局安全科学技术研究中心编著，2004年出版的《应急体系建设和应急预案编制》一书中，将政府应急预案体系实行三个层次的结构，如图。

图1 按应急预案的使用对象范围分类

其中，该书在第二章“重大事故应急预案的编制”第六节“预案的基本结构与内容”中指出，“综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系及预案的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的基础和‘底线’，既使对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。”

“专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，……的应急而制定的”，“现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制的”。(备注：根据当前应急管理的相关概念，现场预案应称为现场处置方案，与《导则》中对应急预案的划分相同。)

这些定义明确表明了政府预案侧重于对情况整体掌控和多方关系协调。

《导则》也将应急预案体系分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。其中，《导则》第4条第1款“综合应急预案是从总体上阐述处理事故的应急方针、政策，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件”；《导则》第4条第2款“专项应急预案是针对具体的事故类别……危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合应急预案的组成部分，……”；第 3款“现场处置方案是针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处置措施。……”。

然而企业的应急预案怎能套用政府预案的结构？

从企业同政府的关系讲，企业的应急预案应该是政府应急预案有效执行的基础，是侧重于针对具体情况采取有效的、专业化措施的程序。从概念上讲，企业应急预案至多类似于“危化专项预案”。就笔者所从事的燃气行业而言，考虑到上海燃气企业自身特点——其大量、分布于全上海市各处的直埋管道、进户管道、楼内立管、调压计量站、楼栋调压器、户内计量器具和燃气管道，除去极少数大型场站(例如，大型城市首站和门站)和制气工厂，也不可能在事前一一编制现场预案。

那么企业应急预案的原则和结构应该是怎样的？

笔者认为，企业的应急预案原则应当体现当前社会的主流价值观、行业价值观和企业文化，例如，以燃气企业为例，按先后次序：

(1)保护生命；

(2)保护财产；

(3)确定燃气泄漏点和保护现场；

(4)现场最后确认；

(5)向调度中心报告工作进展情况；

(6)采取必要的行动。

燃气企业应急预案的结构可采用企业管理人员应急管理程序+现场操作人员操作程序+指导手册/其他附件。采用此结构较易于有针对性地根据不同职责来区分处置各种紧急情况时管理者和操作人员需要采取的措施、可能面临的情况以及所承担的责任，起到规范、标准化企业处置程序和步骤，将企业、处置人员所承担的处置风险降至最低；同时也便于管理人员和操作人员就如何处置紧急情况进行学习和培训。

在预案中应列举最典型的非正常情况及其表现特征，明确针对这些情况所需进行的处置措施(例如内外部沟通、警戒、隔离、现场评估、报告、疏散、恢复、复查等)和要求(法律条例、标准和企业的要求)，使得预案有效且具可操作性。

1.3 企业应急响应的是“事故”还是“事件”

《导则》中2.3“应急响应”，定义应急响应为事故发生后，有关组织或人员采取的应急行动。

因此，根据《突发事件应对法》第三条，……突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。……按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。……突发事件的分级标准由国务院或者国务院确定的部门制定；以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条的内容，当前最低事故应急响应启动条件即为Ⅳ级(一般)事故，“3人以下死亡或10人以下重伤；直接经济损失1 000万元以下。”按此分级，就衍生出了以下三个问题：

(1)大量处于可能造成严重社会危害的情况同正常生产之间的非正常情况/事件既不能依照应急预案处置，又不属于正常操作规程范畴，如何处置十分尴尬。

在燃气行业，这些非正常情况/事件，主要包括，燃气设备故障、小规模的燃气泄漏、在公共区域内来源不明的燃气泄漏和燃气臭味、其他燃气销售公司管道和设施发生故障或发生泄漏、在公共区域内来源于液化石油气的臭味、其他单位/企业事故牵涉到燃气管道和设施的情况等等，概括起来可以称之为——经公众报告的燃气泄漏和其他同燃气紧急情况相关的事件。这类事件远远无法达到事故的标准，却是在实际工作中会遇到的绝大多数情况，符合海因里希事故因果理论所揭示的关系，因此妥善处置此类事件也是防止由其衍生为事故的关键所在。

(2)事发当时企业认定事故等级存在难度，而此项工作应根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十五条的规定，由事故调查组履行。

(3)企业不愿意为未达到事故标准的非正常情况启动应急响应。

如何在处置非正常情况/事件时不再发生进退失据的情况，避免上述问题？

其关键在于降低企业应急响应启动标准——应急预案在“事件”发生后即启用，让对事故等级的评判到事后去解决，真正体现应急预案对事故的“预防为主”的原则。且预案启动的“按钮”不再由企业的某个级别的管理者/团队掌握，而是一旦获得事件信息立即根据企业预设程序开展处置，做到及时响应。

当企业的应急预案扩展到这个层面时，应急响应启动标准就不能再沿袭政府制定的事故标准，而是应根据企业实际面临的非正常情况所需要采取的处置步骤、处置流程、组织机构划分、人力资源配置和职责划分等总结归纳出适用的标准。以燃气企业为例，建议只需要分为——经过现场简单处置可消除或者控制事态的事件和经过现场排查无法消除或者控制事态的事件，两个呈递进关系且易于判断的应急响应启动等级。前者的处置不需要动用过多的资源，按照现场控制+随后消除/修复的模式；后者的处置则必须有企业高级别管理人员到场协调处置，并同包括政府部门、公安消防、新闻媒体等在内的外部机构建立信息沟通和联系。

1.4 企业的应急处置措施是否等同于抢修恢复

企业的应急处置措施是否等同于抢修恢复？10年前这么说恐怕没人反对，但10年后的今天这个理念显然不再正确。

21世纪信息网络已经高度发达，信息传递已经非常迅捷，因此如何正确收集和处理信息对应急处置来说已变得十分重要，是不可或缺的、贯穿始终的一个环节。在21世纪的最初10年，我们可以发现许多大事件从正、反两方面反复印证了这个道理。最为著名的要数 2003年“非典”初期封锁信息的做法，也正是在此事件后，我国政务信息公开系统才正式形成，其中包括新闻发言人制度。2008年“5.12汶川地震”中信息的处理则标志着政府对信息处置的成熟。

上海的企业也面临着同样的问题，即公众关注度高。上海属于超大型城市，其人口数量在世界大城市排名中也属前列。以上海燃气设施为例，即使处于郊区僻壤，也达到了百米之内必有“人家”的地步；加之，带压燃气特有的臭鸡蛋特征气味、泄漏会产生噪音(喷吹状的、分贝较高)，甚至埋地管道泄漏产生的尘土飞扬等情形必然会引起周围公众的关注甚至于造成不必要的恐慌，因此，如何在紧急情况发生后进行有效的内部/外部(尤其是对公共应急机构——公安和消防总会先于燃气企业到达现场)信息沟通是不可回避的问题，是企业应急处置环节中不可或缺的一部分，同抢修恢复同等重要甚至可以上升到危机公关的程度。从某种意义上讲，应急处置其实质上是在处置信息。

《导则》在专项预案和现场处置方案的编制指导内容中并未突出完整的、全过程的外部信息沟通要求；只在第五章“综合应急预案的主要内容”第6条“信息发布”中要求，“明确事故信息发布部门，发布原则。事故信息应由事故现场指挥部及时准确向新闻媒体通报事故信息”。但是这已不能满足当下处置工作的需要。

当前的处置工作需要面对的是在事中、事后都需要及时进行准确内部/外部信息沟通，甚至要求事前信息通知的局面。

对此，企业不仅需要学习政府的新闻发言人制度，并且要总结在当下紧急情况处置过程中的经验和教训，重视同政府机构、公共救援力量、基层居民组织以及新闻媒体的信息沟通，建立和完善企业信息沟通措施和要求。

这些措施以消除公众恐慌心理、为公共救援力量提供专业指导避免事态扩大和正面引导媒体报道为目的，可以包括将对外部信息沟通作为优先处置的内容、在布置抢修工作的同时专门安排能胜任的人员负责媒体访问、现场负责人同现场公共救援机构和基层居民组织建立联系提供专业建议和寻求疏散和警戒等工作的帮助等等。

正确地进行信息沟通有利于紧急情况发生后处置工作的顺利开展，有利于挽回企业形象和在此区域内正常工作的继续开展。

1.5 企业应急预案是否要有别于正常生产制度

当下我们眼中的企业应急预案似乎是有别于正常生产制度的一项管理措施或者文件。但实际上，由于企业正常生产制度是企业维持正常运作的基础，因此企业应急预案应是其正常生产制度的延伸，是企业在正常生产过程中处置紧急情况的程序，应是脱胎于正常生产制度、极具针对性、简明扼要以及合理可行的。

究其原因：

(1)当前预案的全能化趋势，把企业预案包括的内容扩展至企业规划/策划、通讯技术、物资采办、资金保障、人力资源等企业管理制度方面的内容，面面俱到反而丧失了针对性，同时也带来了执行层面上的困境；

(2)预案适用对象的设定问题——面对突然发生的非正常情况，必须要由专业经验丰富的管理人员和操作人员来应付，他们要具备足够的专业知识和技能、足以应付事态的心理素质以及熟悉企业内部管理制度，预案适用的对象应是这样的企业精英，而不是需要从头培训的普通员工。

故而，企业应急预案应体现如下特征：

(1)企业的应急预案不需要连篇累牍地介绍，诸如应急队伍保障、应急物资装备保障、应急培训内容甚至于奖惩制度等由企业其他管理制度来规范的保障措施内容；

(2)企业的应急预案应明确在处置非正常情况下可以简化、但必须遵守的正常生产制度的流程和内容；

(3)调整频繁的内容，例如企业内部的联系人名单/通讯录、值班表等，从企业应急预案中剥离，另行发布，进而保证预案内容的稳定性。

此外，应急预案文件的对外交流和沟通工作也不应忽视。政府安全管理监督部门、有关部门、企业上级单位、同行业企业、企业员工、应急承包商等往往需要企业的应急预案，或进行备案，或作为资料，或进行交流，因此内容简明扼要且相对固定的企业应急预案，具有重复沟通和交流工作量少、企业内部信息泄露少的优势，有利于工作进行。

2 结论和建议

可以肯定，2006年《导则》的颁布实施，为企业的应急管理和应急预案工作打下了良好的基础，有着积极的意义。但不可否认的是，《导则》本身在某些原则和内容上描述较为粗略、未能体现其指导性；并且5年后的今天，企业对应急管理和应急预案工作的原则和实施有了更新、更深入的理解。

一般来讲，企业的应急管理和应急预案是针对紧急情况的应急处置，但实质上，这两者是在对企业规划/策划，或者当前管理中未消除，或者新产生的危险源进行消除和控制。有效地进行风险分析、制定合理可行的措施(就企业成本而言)和采用正确的企业价值观，是企业应急管理和应急预案工作的基石，能使工作有的放矢地开展，而不会使从业者感到茫然。因此，当前企业的应急预案工作不应再依《导则》按部就班地实施。

最后，建议在当下如火如荼地开展应急管理和应急预案工作的同时，企业还应放眼未来，尽快着手培养企业精英人才，来执行管理和操作，并传承企业文化和价值观，继续完善应急管理和应急预案工作。