试论我国职业教育督导现状及对策

陈 胜

自运行教育督导制度以来，我国教育督导工作的范围始终囿于基础教育，而对作为我国教育事业重要组成部分的高等教育、职业教育和成人教育却关注不够。近些年来，对职业教育的督导工作主要有：2004年国家教育督导团对河北、辽宁、江西、广东、四川、陕西6省职业教育工作进行了专项督导检查；2010年国家教育督导团对天津、河南、广西、四川、三峡库区（湖北、重庆）5个国家职业教育改革试验区工作进行了专项督导检查。2012年3月8日，教育部印发《中等职业教育督导评估办法》，明确提出中等职业教育督导评估指标体系、督导评估标准、督导评估程序等。随着社会主义市场经济体制的建立，经济社会发展对人才需求量的增大，直接为经济建设培养各级各类专门人才的职业教育，无论是在规模、速度上，还是在质量、效益上都得到了很大的发展。因此，对以职业教育为对象的教育进行督导具有十分重要的理论意义和现实意义。

一、职业教育督导内涵分析

关于“督导”一词，《辞源》里并没有提及，但从词义分析的视角可将其理解为监督和指导，从这个意义上讲，督导就是指对某人或某事的监督和指导。教育督导，历史上又称教育视导，是在长期教育行政管理中逐步形成并发展起来的一种行政管理和行政监督机制，是对教育工作进行视察、监督、指导、建议的活动，[1]是一种非常有效的教育行政监督机制，也是现代教育行政管理中不可或缺的重要组成部分。《教育督导暂行规定》指出，教育督导的任务是：对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。

职业教育督导作为教育督导系统的一个重要组成部分，是指职业教育督导机关或人员依据国家的职业教育方针政策、法律法规对下级的职业教育工作进行监督、检查、评估、指导。具体而言，职业教育督导就是督促政府及其教育行政部门履行职责，转变职能，办好每所职业学校；职业教育督导就是督促指导职业学校贯彻、执行有关职业教育的方针政策和法律法规，遵循职业教育规律，深化教育教学改革，提高职业教育教学质量，培养合格的社会主义事业的建设者和接班人。因此，开展职业教育督导工作对教学质量的提高、学生学习成绩的改善、各方面管理的科学性等都有巨大的推动作用。

职业教育督导是对整个职业教育活动的监督和指导，是全方位的。职业教育督导体系是一个包括督教（教师的教学）、督学（学生的学习）和督管（各方面管理）相统一的完整体系，其中以督教为基础，以督学为重点，以督管为保证，缺少其中任何一方面，都会破坏整个体系的完整性。职业教育督导的目的在于“导”；而“督”则是手段，是“导”的前提和基础。没有“导”，就没有“督”；而没有“督”,“导”也乏力。因此，各级各类职业学校必须通过监督发现问题，通过指导解决问题。

二、开展职业教育督导工作的重要意义

（一）开展职业教育督导工作是贯彻执行国家教育方针政策的需要

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中指出：“大力发展职业教育。发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。”开展职业教育督导工作就是为了进一步监督指导职业教育的发展，对其在发展过程中出现的问题及时的纠正，使其发展少走弯路。职业教育督导是保障国家教育方针政策得以贯彻落实的重要手段，是对教育工作的行政监督和指导，是政府行政体系内部的自我监控。这种自我监控对于按照法律法规和方针政策管理行政事务，保障教育的健康发展，是不可缺少的。

（二）开展职业教育督导工作是完善国家教育督导制度的需要

教育督导的主要范围是普通中小学教育、幼儿教育及其他有关的教育工作。现阶段教育督导的工作重点是扫除青壮年文盲教育和九年义务教育，但是这并不意味着“其他有关的教育工作”排除在教育督导的范围之内，相反对这些“其他有关的教育工作”的督导也是教育督导的重要组成部分，“其他有关的教育工作”包括高等教育、职业教育、成人教育等各类教育。从另一方面讲，就职业教育自身而言，基础教育中的“分流”措施所产生的职教班或者就业前的职业培训等形式，本身就是在教育督导的范围之内，提出建立健全以职业教育为对象的职业教育督导体系，则是进一步完善我国的教育督导体系的迫切需要。

（三）开展职业教育督导工作是大力发展职业教育的需要

职业教育是国民教育的一个重要组成部分，发挥着同普通教育同等重要的培养人才的功能。现阶段我国的职业教育正在逐步发展壮大，但是在职业教育的改革发展中，出现了许多亟待解决的问题，如：职业教育吸引力问题；校企合作问题；专业设置问题。这一系列问题的解决，就需要进一步强化和提高职业教育改革与发展的宏观监督调控工作，职业教育督导作为依法治教的科学管理手段，理应发挥其特殊功能作用，这样才可以使得职业教育在发展中出现的许多棘手的问题及时发现和迅速解决。

（四）开展职业教育督导工作是提高职业教育管理水平的手段

首先，通过职业教育督导的执法监督，有效地督促各级政府提高对职业教育的重视程度，加强对其的组织领导，把职业教育纳入当地经济和社会发展的总体规划，落实和健全“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的职业教育管理体制。其次，中央和地方对职业教育的管理重在宏观调控，弱化集中统一的行政领导，加大对办学方向的把握、教育质量的提高等方面的指导力度，这一任务就由职业教育督导来承担。因此，逐步建立适应职业教育发展与改革特点的职业教育督导制度就显得尤为迫切。

三、职业院校教育督导工作的现状分析

由于目前教育督导工作的重点在于基础教育，而对以职业教育为对象的教育督导重视程度不是很高，国家对职业教育的督导工作只是临时性的，地方政府自觉地开展职业教育督导工作的也不是很多，在开展职业教育督导过程中存在着许多亟待解决的问题。

（一）职业教育督导工作重视程度不够

早在1995年公布的《中华人民共和国教育法》中已将教育督导制度确定为我国的一项基本教育制度，然而我国由于受历史长期“人治”局面的影响，教育督导仍是根基不牢、立足不稳。自教育制度恢复以来，1991年，以教委主任令的形式发布了《教育督导暂行规定》；1999年，教育部又制定《关于加强教育督导与评估工作意见》，但是这只是个部门规章，就法律效力和权威性而言，与正式法律有一定差距，所以难以约束教育外的其它部门；2008年，国务院法制办就教育督导条例公开征求意见，但是并没有发布最终的意见结果；目前，国家正式的《教育督导条例》尚未出台，地方性教育督导条例也只有十几个省（自治区）市颁发过。据此，我国的教育行政主管部门对教育督导工作的重要性并没有从很高的立法层面上去考虑，导致下级各级教育行政机构以及各级各类学校，没有真正在法律、法规的依据下，开展有效的和实质性的教育督导制度的建设。

（二）职业教育督导机构设置不到位

首先，我国教育督导机构基本上形成了国家、省、市和县四级教育督导机构体系。其中，国家教育督导团办公室是教育部26个司局级内设机构之一。省市县三级教育督导机构的设置主要有三种类型：一是教育督导机构设立在教育行政部门内，但级别比其他职能部门略高；二是督导机构是教育行政部分的一个职能部门，权力来源于教育行政部门；三是督导机构在级别上与教育行政部门平行的，教育督导机构的主要负责人由教育局或教委领导兼任，[2]在实际的运行中前两种类型颇多。教育督导机构属于专门的教育监督、检查、评估、指导机构，应该有别于教育行政主管部门。但从目前的情况来看，我国教育督导机构不是一个独立的政府机构，而是挂靠在教育行政主管部门，“我国教育督导机构不是一个独立的实体，它是从属于同一级别的教育行政机构的。”[3]其次，大多数的职业院校并没有设置专门负责督导事宜的职业教育督导机构，仅仅是依附在教育管理部门下的一个职能科室，与教务管理部门的其他科室处于平行低位，甚至有的职业院校连负责督导工作的职能科都没有。

（三）职业教育督导工作内容片面

职业教育督导工作的内容应该体现在职业教育的方方面面，包括职业学校的办学方针、人才培养方案、教学水平、教学内容、教学设备、课程设置、教务行政、学生学习状况、经费使用、校园文化与校园环境等。目前，各职业院校在实施教育督导工作时，不同程度地存在着督导范围狭窄、忽轻忽重等问题。职业教育督导工作理应包括督教、督学和督管三个方面的内容，而大部分职业院校仅仅把教育督导定位于教学质量的监督和检查上，但是在督学和督管这两个广泛的领域，却缺乏应有的开拓和建设。

（四）职业教育督导队伍结构不合理

目前，职业院校教育督导队伍结构十分不合理。首先，我国各地各级督学的任命、聘任基本上都是由地方推荐、上级任命的，聘任办法相对比较落后。[4]其次，督学学历结构不合理，学术水平比较低。督导队伍中督学多是以退休教师居多，而大部分退休教师以本科学历为主，较大程度地低于现有教师的学历，有限的专业知识很难在督导过程中发挥指导作用。督学不是督导专家，而是专职的督导人员或退休的领导、校长、教师，这就很难在督导过程中保证督导的质量和水平，在知识、能力、水平等方面有不少督导人员可能还不如被督导部门的领导或教师，这就大大影响了督导的质量。再次，督学专业培训机会极少。就专职教育督导队伍而言，大部分督学没有经过严格的选拔和培训；就兼职督学人员来说，也缺乏严格的聘用选拔标准，缺少规范的专业培训。

四、促使职业教育督导工作进一步科学化的措施

（一）充分认识职业教育督导工作的重要性

职业教育督导工作是贯彻执行国家教育方针政策的需要，是完善教育督导制度的需要，是大力发展职业教育的需要，是提高职业教育管理水平的手段，还是保障教育法律、法规和方针政策得以贯彻落实的重要手段，努力提高全社会对职业教育督导作用意义的再认识是督导工作顺利开展的前提条件和思想保证。只有认识到位，才能做到领导到位、立法到位、人员到位、监督作用到位。

因此，要运用各种宣传手段大力宣传职业教育督导的重要意义，进一步提高对职业教育督导工作的再认识；要大力宣传职业教育督导工作的性质、地位与作用，特别是职业教育督导工作已取得的成绩。具体而言，就是要切实加强对职业教育督导工作的领导，提高职业教育内外各界人士、人民群众乃至全社会对职业教育督导工作的支持与信任；要进一步提高各级人民政府主要领导及其相关部门对职业教育督导工作重要意义的认识；为地方职业教育督导工作营造良好的社会氛围，做好职业教育督导的法律法规、方针政策等宣传工作。

（二）完善职业教育督导机构设置

首先，应该设置相对独立的职业教育督导机构。要取消教育行政部门代管的方式，在行政隶属关系上，职业教育督导机构直接接受人民政府的领导，属人民政府的一级机构；在业务上，则接受上级职业教育督导机构的指导，应与教育行政部门并列。为了确保“督政”与“督学”任务的完成，教育行政部门应该以实施、执行为主，而职业教育督导部门主要以监督、评估为主，两者并行不悖。具体而言，一是教育行政主管部门主要是运用行政权管理教育，职业教育督导机构设在其中，就会加强行政权而忽视监督、指导能力的建设，职业教育督导机构就会沦为一般性的教育行政部门。二是职业教育督导机构是要监督、指导、检查和评估教育部门的，而将其设置在教育行政部门中就很难充分发挥其职能。总而言之，教育行政部门是代表教育行政力量的，某种程度上讲是代表教育行政部门和学校的利益，如果把对其督导的部门置于利益团体中就很难充分发挥其监督、检查和评估的作用，更不用说发挥职业教育督导组织的专业指导作用了。

其次，各级各类职业院校要架构完整系统的职业教育督导机制，完善校、院（系）两级机构的设置，配置以副校长级领导作为督导队伍的主管领导，鼓励有关部分负责同志参加，并赋予足够的权力，同时，配置足够的优秀督导成员。

（三）不断扩充职业教育督导内容

职业教育督导应该包括对办学目标的督导、对学校管理的督导、对办学条件的督导、对领导办学的督导、对办学效益和办学质量的督导等，即应该包括督教、督学、督管三方面内容。具体而言，从校级督导层面来审视，主要督导内容应着重在其办学的定位和方向、人才培养方案的制定、办学条件、经费等；从院系级督导层面来分析，其主要督导工作内容应根据学校的定位和方向，强调教学环节和过程的结合，教育教学水平，教学设备，课程的设置，学生学习情况，理论与实践的融合，特别要关注学生创新能力的培养以及学生社会化、个性化能力的培养等。

（四）加强职业教育督导队伍建设

“努力建立一支行政管理型和专家型相结合、专职和兼职相结合、数量足够、素质较高、年龄和知识结构合理的督学队伍”，[5]是职业教育督导工作的顺利开展的重要保障，直接关系到职业教育督导工作的成败和实效。首先，职业院校应制定职业教育督导人员选拔条件、聘任制度，并通过合法程序进行选拔，择优录取，宁缺毋滥。

其次，需要建立专兼相结合的职业教育督导队伍。专职督导成员主要选聘思想素质好、学术造诣深、科研能力强、教学经验丰富、为人正直、健康而又热心于督导工作的教师；兼职督导人员则可以从在岗的管理人员、优秀教师中选聘。学校还应建立职业教育督导专家库，专、兼职督导人员均应实行任期责任制，赋予其充分的权力，并明确其任期内的责任，使其能在督导条列规定的范围内自主地积极地开展工作。[6]

第三，还需要对职业教育督导成员进行专门的督导培训，不断提高督学的督导能力。主要培训课程应为职业教育基本理论、职业教育督导技能、职业教育督导方法、职业教育管理理论以及方法等等方面的各类课程，在不断地学习和实践中逐步提高督导人员的专业水平。

此外，在配备职业教育督学时应坚持数量与质量相统一的原则，要保证督导的质量，就必须配备相应数量的督学；督学人员的选择与工作任务相适应的原则，要选择专业结构合理，具有不同特长的人担任督学，以适应督导工作的需要。

[1]沈卫理.教育督导概论[M].大连：辽宁师范大学出版社,1996:6.

[2]赵艳玲.中国教育督导制度存在的问题与对策[J].重庆邮电学院学报（社会科学版）,2004（4）:121-123.

[3]钱一呈.外国教育督导与评价制度研究[M].北京:中国广播电视大学出版社,2006:67.

[4]国家教育督导管理学习考察团赴德国法国访问考察报告[R].http://edu.qz.fj.cn/dd/ddxx/03/03ddxxw14.htm.

[5]教育部.关于印发《关于加强教育督导与评估工作的意见》的通知[R].http://www.people.com.cn/item/flfgk/gwyfg/1999/206008199902.html.

[6]余小波.当前高校教学质量督导工作的问题及对策[J].中国高等教育评估,2001（2）:58-59.