美国私立学校分类管理的政策解读及启示

刘晓明，罗沙沙

美国私立学校分类管理的政策解读及启示

刘晓明，罗沙沙

开展分类管理是民办教育综合改革的突破口。美国私立学校分类管理有一套独特而完善的管理制度。从重点解读美国私立学校分类管理在学校设立、办学经费、学校产权、政府资助、教师管理等方面的相关政策出发，对我国民办学校分类管理的政策制定和实施提出一些建设性意见。

美国；私立学校；分类管理；政策；启示

改革开放以来，我国民办教育发展迅猛，民办学校从非学历、非正规教育发展到各级各类学历教育，并呈现出稳定增长的势头。当然，这种发展态势也对民办学校现行管理制度和政策提出了严峻的挑战，民办教育改革势在必行的。因此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出，要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理；开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。可以说，开展分类管理是民办教育综合改革的突破口。美国的教育源于私立学校，并对私立学校进行分类管理，形成了一套既独特又完善的私立学校管理体制。解读美国私立学校分类管理的相关政策，对我国民办学校分类管理政策的制定和实施具有很好的借鉴意义。

一、美国私立学校分类管理的相关政策解读

美国私立学校的管理是通过两种途径来实现的：一是在全联邦设立私立学校协会；另一是靠立法管理。但是关于私立学校的营利性与非营利性的分类管理，政府并没有颁布特定的法律，仅仅是依据法律对营利机构和非营利机构的明确划分，并遵循“禁止分配限制”的法律原则来对私立学校进行分类的，即“不把扣除成本之后净收入分给机构成员的为非营利机构，不受这一限制的是营利性机构”。[1]在对私立学校的分类管理政策的制定上，遵循市场和教育两者的内在规律性。

（一）学校设立政策

美国私立学校的设立是各州政府根据具体情况而定的，也就是说，私立学校设置权基本在州政府的手里。许多州在私立学校的设立上有较严格的审批标准，如马里兰州对其两年制学院和四年制学院分别制定了建校的最低标准。没有严格审批标准的州，私立学校的设置，也必须到州政府教育部门注册。关于两种类型私立学校的注册上有着不同的规定：在申请办理非营利性私立学校手续时，承办者必须向该州政府有关部门提交董事会成员名单、学校章程、经费来源、办学条件、校长人选、课程设置、师资情况、入学要求、学校管理、收费标准等文件；同时，学校建筑设施的安全条件和卫生、消防设施，需经州建设、卫生以及消防部门检查批准后，方可开办、运行；营利性私立学校的设立基本上遵循公司的设立程序，当然，也必须达到政府所规定的安全、卫生和消防标准。[2]

从营利性与非营利性两类私立学校设立的相关规定可以看出，美国州政府对两类学校的设立标准是依据他们自身的属性和教育发展的规律性而做出的。非营利性私立学校的设立标准相对比较严格，使非营利性私立学校能够从一开始就比较规范。而对营利性私立学校的设立各州政府没有太多的规定性限制，只要达到相关安全、卫生等规定就可以申请办理注册。

（二）办学经费政策

美国各州政府对营利性与非营利性私立学校经费来源有不同的规定。非营利性私立学校经费来源主要有两个渠道：一是政府资助；二是学校自筹。学校自筹资金的途经主要也是两个：学费和社会捐助。营利性私立学校的教育经费来源的构成与非营利性私立学校的有很大的差异，几乎没有来自政府的资金支持，学费是其主要的收入来源。[3]可见，营利性私立学校的经费来源比较单一，在一定程度上制约了学校的持续稳定发展。

（三）学校产权政策

两类私立学校的性质决定了不同的产权归属和财产处置政策。对于非营利性私立学校，无论是政府还是社会组织在财力物力上对学校都给予了支持，所以学校的产权归属于私立学校本身。而对于营利性私立学校来说，前期投资都来源于私人资本，它是私人或私人团体用于投资并取得相应利益回报的商业行为，其产权归投资者所有。

由于产权归属的不同，所以在私立学校解散时，财产的处置也是不同。关于非营利性私立学校在解散时，有些州规定按“力求近似”的原则，将盈余资产捐送给从事相近工作的机构，比如其他的非营利性私立学校或公益性事业。[4]而营利性私立学校的资产不受政府的支配，无论盈亏都与投资者直接相关。

（四）政府资助政策

美国联邦政府和州政府都设立了负责私立教育事务的专门机构。这种机构与私立学校的关系不是传统意义上的管理与被管理的关系，而是起着指导与服务的作用。政府对私立学校管理的重要手段之一就是资助政策。

1.税收政策。学校的性质决定了税收政策的取向。美国联邦政府根据私立学校的营利性与非营利性采取了不同的税收政策。美国《国内税收法》第501条规定：专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦所得税，其条件是：“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”。[5]根据《美国慈善法》的规定，一个组织要想获得免税资格必须满足以下几方面的要求：其成立完全出于非营利目的；其经营主要为达到规定的非营利目的；不得为个人谋取利益。[6]从以上规定可以看出，非营利性私立学校享受政府的这一免税待遇。营利性私立学校不享受免税政策，它们必须接受工商部门的管理，并根据公司法、商法及税法的有关规定照章纳税。《美国标准公司法》第132条规定“营利性高等教育机构不享受免税的待遇”，必须向州缴纳相关的特种税。[7]

2.学生资助政策。美国1958、1963年的《国防教育法》中都规定了向非营利性教育机构提供补助金和贷款的具体条件，但营利性教育机构始终被排斥在外。[8]直至1972年的美国《高等教育法案》修订中，规定有几种类型的营利性教育机构的学生可以有资格接受联邦政府的财政资助,其中最为突出、影响最大的是“基本教育机会助学金”（Basic EducationalOpportunityGrant），又称为派尔助学金（Pell Grant）的设立，该奖学金面向所有类型学校的学生，只要符合“第四款”条件的规定，都可以加入“第四款”资助计划。[9]

3.公立学校为私立学校提供服务政策。在美国，很多州都将一定数量的教育经费划拨到公立中小学，指定用于为某些私立中小学提供服务，比如课程开设、实验室、图书馆或其他教学设施的使用等。州教育部门会对这些服务进行检查，如公立学校未按规定完成任务，则会被抽回所划拨的教育经费。政府这一政策主要适用于非营利性私立学校，而对营利性私立学校没有相关的规定。[4]

（五）教师管理政策

1.在美国，私立中小学大多数属于非营利性学校，各州都对其教师实行资格证书制度，但各州标准不尽相同，也不相互承认。

2.在非营利性和营利性私立学校中，教师都实行聘任制，一般公开招聘。但非营利性高等私立学校教师被聘用5-7年后，有较好教学效果，即可得到终身教授职位。

3.非营利性私立学校一般均为聘任教师提供医疗和养老金保险，保险费由学校和教师共同承担，并且学校是主要承担者。而在营利性私立学校中，由于大多数是兼职教师（学术或技术水平较高的专业人员），学校一般按课程或课时支付报酬，并无提供各种福利。[4]

美国各州政府在对营利性与非营利性私立学校师资政策的不同，主要体现在对教师社会保障的政策支持上。当然，从这些政策的制定与实施中可以看出，非营利性学校的教师在一定程度上享受着与公立学校教师相同的保障，而营利性私立学校教师的保障没有相关的规定，只有一定的报酬作为劳动回报。

从上述政策解读可以看出，美国政府对私立学校的管理有间接与直接之分，有宏观与微观之分。但总体上来说，对非营利性私立学校的管理比较的严格，各种限制性政策较多，同时，各种办学优惠政策也远超过营利性私立学校。对于营利性私立学校的管理，政府只是在宏观层面和间接方面进行某些约束，优惠和激励政策相对较少。可以说，营利性私立学校基本上不受政府的直接管理，它实行的是企业制度管理方式。

二、美国私立学校分类管理政策对我国民办学校分类管理的启示

我国民办学校分类管理的理论研究和实践探索都不够充分。尚无营利性和非营利性民办学校分类管理的相关法律法规，导致在实践中鼓励和规范的政策常常产生矛盾，法律规定的民办学校优惠政策得不到落实。因此，迫切需要建立一套符合我国国情的民办学校分类管理体系。

（一）民办学校的设立

我国目前民办学校的设立是按“民办非企业”来定性的，这种模糊的定性造成了管理上的许多混乱和困惑。借鉴美国的经验，我国民办学校的设立首先必须按照营利性与非营利性进行分类管理。立足我国民办学校的实际情况，我们可以参照现行营利性与非营利性医疗机构的界定来明确非营利性民办学校，即符合以下几个方面要求：首先，学校法人产权独立完整；其次，举办者不享有办学结余资产的所有权；再次，终止时，从办学结余中归还举办者投入后的剩余资产必须用于发展教育，不得进行分配。[9]按照上述的标准，民办学校在设立时采取申报制，由民办学校举办者自主选择学校的性质，并向主管部门提出申请。主管部门依照营利性与非营利性的标准进行审核、登记、管理。非营利性民办学校属于社团法人，建立监事制度并适用于非营利性组织财务会计制度；营利性民办学校属于公司法人，建立董事会，并设立独立董事，适用于公司财务会计制度。

（二）学校产权政策

美国私立学校产权关系处理是按照其设立时的性质不同，采用不同的产权政策。同样，我们也可以根据两类民办学校的不同性质，建立不同的民办学校产权政策。如果不接受政府财政资助的非营利性民办院校和营利性民办院校拥有完全的学校法人财产权。营利性民办院校财产可以继承、转让、抵押，甚至可以上市，拥有可以申请破产保护的权利。接受政府资助的非营利性民办院校的产权则没有以上的权利，产权只能是单位或集体所有，民办学校终止办学时，学校财产不得据为己有，或挪为他用，必须交由政府统一用于其他公益事业或其他非营利性民办院校。

（三）学校运行政策

我们知道，美国私立学校拥有充分的自主办学权，尤其是营利性私立学校。在我国，由于幅员辽阔，各地的社会经济发展情况和办学条件都有很大的不同，学校的运行政策应该根据本地区的实际情况而定。当然，我们从美国私立学校分类管理政策解读中可以得到一些启示。

1.招生自主权。非营利性民办学校招生应纳入当地政府招生计划，在享受与公办学校同等的招生待遇同时，又有较大的招生自主权；营利性民办院校招生由学校自行决定和自主进行，教育行政主管部门应对其加强指导与监督。

2.收费自主权。非营利性民办院校的收费标准由当地物价部门和教育行政主管部门协调，依照同级同类公办学校生均经费和民办院校的办学成本来确定；营利性民办院校应依据办学成本和当地经济发展水平自主确定收费标准，并报物价局备案，接受监督。

3.教学自主权。非营利性民办院校的相对自主的教学权利指的是它必须在当地教育行政主管部门的指导下，制定适合学校特点的课程安排和教材选择；营利性民办院校的教学工作在遵循国家规定的教学大纲的基础上具有完全的自主权。[10]

（四）政府资助政策

我们可以借鉴美国私立学校的税收、财政等方面的经验，制定我国民办学校分类管理的政府资助政策。

1.税收政策。非营利性民办学校应该享有与公办学校同等的税收优惠，比如出资人将房产设备投入到民办学校，免征营业税、企业所得税、土地增值税、契税；个人和社会组织通过具有捐赠税前扣除资格的公益性组织向民办学校捐赠时，准予在税前按一定比例据实扣除（如社会组织未超过企业所得税应纳税所得额50%的部分）。[9]营利性民办学校免征营业税，企业所得税减半，或享受当地高新企业的优惠政策等。

2.财政政策。各省、市、县政府分别设立民办教育专项基金，以差额补助、定额补助、项目补助等形式对非营利性民办学校提供资助。[10]非营利性民办学校的学生享有同公办类学校学生一样的政府资助。而对于营利性民办学校以政府购买服务的形式予以资助，其学校学生享有一定的政府财政资助。

同时，我们还应该借鉴美国的“公立学校为私立学校提供服务”政策。在我国，由于国家的财政政策倾斜，公办学校教育资源比较丰富。在实行分类管理后，非营利性民办学校可以共享一些公办学校的教育资源，如图书馆、实验室，等等。而营利性学校在设定严格的限制条件后，可以给予一定的资源共享权利。

（五）教师待遇政策

我国民办学校的“民办非企业”定性导致了教师身份不明，影响了民办学校教师应该享有的社会保障。在实行民办学校分类管理后，具有国家规定任教资格的教师，无论在哪一类民办学校任教，均享有与公办学校教师同等的社保和退休待遇，只是承担保障的主体不同，非营利民办学校教师的社会保障由政府和学校共同承担，而营利性学校则主要由学校承担。与此同时，对于兼职教师来说，无论是营利性民办学校还是非营利性民办学校都不承担其社会保障，只是按照课时或小时给以相关的报酬。

综上所述，美国私立学校分类管理的政策法规完善，运行机制合理，对我国民办学校分类管理相关政策的制定和实施有十分重要的借鉴意义。当然，由于国情的不同，我国民办学校与美国私立学校的发展情况还是有较大的差异性。所以，我们在制定民办学校分类管理相关政策时，必须在借鉴美国私立学校分类管理经验的同时，充分考虑我国民办学校的办学特殊性，遵循民办教育自身的发展规律，着力解决民办学校分类管理的政策环境和管理体制问题，从而构建一个符合中国国情的民办学校分类管理模式。

[1]莫玉婉.美国政府对私立营利性高等教育管理及启示[J].职业技术教育，2010（10）：90.

[2]赵火根.美国私立学校办学制度解读[J].赣南师范学院报,2005(4)：10-12.

[3]孙锦涛.美国私立教育政策的若干特色及借鉴意义[J].教育发展研究，2000(1)：75-78.

[4]王炳照.中国私学.私立学校.民办教育研究[M].济南：山东教育出版社，2002：769,759,760-762.

[5]Lester M.Salarnon，Helmut K.Anheier，Defining the Nonprofit Sector：A Cross-national Analysis[M].Manchester：Manchesmr University Press，1997．

[6][美]贝奇·布查特·阿得勒.美国慈善法指南[M].北京：中国社会科学出版社，2002.

[7]Richards·Ruch.The Rise of the For-Profit University[M].Baltimore:The JohnsHopkins University Press,2001：11.

[8]谢安邦，曲艺.外国私立教育[M].北京：中国社会科学出版社，2003：179.

[9]David Breneman，Brian Pusser,Sarah Turner.Contemporary Provision of For-ProfitHigher Education;Mapping the Competitive Market[EB/OL].http://curry.edscho01.virginia.edu/forprofit/workingpaper.htm，2003-12-06.

[9]刘建银.准营利性民办学校研究[M].北京：北京师范大学出版社，2010：87-89,173-184.

[10]陶西平，王佐书.中国民办教育[M].北京：教育科学出版社，2010：289,294-295.

Policies of Classified Management of American Private Schools:Unscramble and Inspiration

Liu Xiao-ming,Luo Sha-sha

System of classified management is the breakthrough of comprehensive reform in private education.And system of classifiedmanagementofAmerican private schools ischaracteristic and thorough.So thispaperputs emphasison policies on schoolestablishment,running funds,schoolproperty,governmentgrantand teachermanagement in system of classifiedmanagementof American private schools,and then puts forward some suggestions formakingand implementing policieson classificationmanagementofprivate schools.

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刘晓明，男，浙江师范大学职业技术教育学院教授，主要研究方向为职业教育、民办教育；罗沙沙，女，浙江师范大学职业技术教育学院2010级硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育。

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1674－7747（2012）10-0048-04

[责任编辑 曹稳]