公益性地质事业单位预算管理问题及对策

■ 孔 瑞

（中国地质科学院，北京 100037）

1 公益性地质事业单位实施预算管理的必要性

公益性地质事业单位的预算管理是指对纳入国家预算的拨款资金及纳入预算管理的其他资金，按照国家的有关预算开支规定和单位的具体情况，进行项目分解、使用、综合控制和分析总结的过程，即资金的拨付、分配、使用核算、监督控制、信息反馈和分析总结的全过程，主要包括预算的编制、执行、调整、控制、绩效考评和报告等基本内容。预算管理已逐渐成为公益性地质事业单位财务管理的中心内容。预算管理在公益性地质事业单位具有重要的作用，具体表现为：

1.1 通过预算管理,可以优化配置预算资源

预算的实质就是配置资源，即配置资金。它意味着在潜在的支出目标之间进行选择。就比如一个人，如果他的钱只够买一杯奶茶，当他决定买一杯奶茶而不是一杯牛奶时，他就是在做预算。一个单位也是如此。优化配置资源主要是通过调控预算投入来实现的。预算管理可以将预算投入对预算项目支持度区分为支持鼓励和适当限制两个层次。对列为支持鼓励的建设项目,加大预算投入力度,对列入适当限制的预算项目，降低预算投入。

1.2 通过预算管理,可以控制财务活动风险损失

预算要求地质事业单位必须制订出切实可行的战略规划,并在此基础上编制各部门的成本预算、筹资预算、投资预算。使得单位的决策更加科学化,避免盲目决策的风险。

1.3 预算管理能够为单位绩效评价提供必要的标准,便于考核和强化内部控制

开展预算管理是完善内部控制的重要工作,预算是对公益性地质事业单位计划的充分表现,因此，预算为绩效评价提供了标准,便于对各部门实施业绩考核和奖惩制度。

2 目前公益性地质事业单位预算管理存在的问题

目前,事业单位对预算管理有着错误的认识,单纯地认为预算管理就是预算编制的管理,只是把目光聚焦在如何编制预算,这样理解很不全面。预算管理其实是一个过程,它不仅仅是指预算的编制,它还包括预算执行、调整、控制、绩效考评和报告等基本内容。因此,笔者将从预算编制、预算执行和预算绩效考评三个方面来分析公益性地质事业单位预算管理所存在的问题,以便更清楚地认识预算管理。

2.1 预算编制方面

2.1.1 预算编制的人员对预算管理观念淡薄

长期以来, 公益性地质事业单位对预算管理重视不够,预算管理制度不健全, 预算申报程序不明确, 预算的编制主要由财务部门和有关的个别人员参与编制。而单位的科研等业务部门, 没有积极主动地参与预算编制,只是被动地接受财务部门下达的预算指标, 这就使得预算编制存在缺乏全员参与性, 各部门不重视预算管理的问题,多数情况下预算成为了向上级财政部门争取拨款的工具, 没有真正发挥预算管理的重要作用。

2.1.2 预算编制内容不完整

根据部门预算编制要求, 预算应当囊括单位的全部收支。但是,随着地质单位资金来源日趋繁多, 下级的各个部门、处室多渠道取得的收入和相应的支出往往没有全部纳入到单位综合预算中,从而脱离了预算的监督管理, 严重破坏了单位正常的运营秩序。预算编制内容的不完整最终会导致单位的会计信息失真。

2.1.3 预算编制方法不科学

目前在单位的预算管理方法中,一般都沿用传统的“基数+增长”的增量预算法。增量预算法简便、易操作,但是这种预算编制方法是以前期预算的实际执行结果为基础，不可避免地受到既成事实的影响，易使预算中的某些不合理因素得以长期沿袭，既不科学, 也不规范, 更不符合公平效率原则, 不利于调动各部门增收节支的积极性。

2.2 预算执行方面

2.2.1 预算执行刚性不强, 管理乏力

一般来说，单位预算一经上级批准, 必须严格执行, 未经法定程序不得随意变更或调整。但是, 目前单位预算管理明显弱化。执行中随意调整、追加的现象严重, 预算指标没有约束力, 起不到刚性和权威的作用。实际工作中, 由于预算编制粗糙, 预算管理水平不高, 很多资金没有落实到具体部门项目上, 屡屡出现项目资金被挤占、挪用、甚至虚列的情况,从而违反了相关财务管理规定, 造成单位资金使用效率不高, 加重了资金供给矛盾。

2.2.2 赤字预算问题

由于不能较好地解决资金的供求矛盾, 导致一些单位每年可能有不同程度的赤字出现。赤字的表现就是收不抵支, 反映在财务报表上就是当年“节余”科目余额为负。赤字预算困扰着单位事业的改革和发展, 也影响了单位工作的正常运行, 严重的赤字更有可能引发生存危机。

2.3 预算绩效评价方面

2.3.1 预算缺乏差异分析

预算差异分析是指对预算执行结果进行分析比较, 从中找出造成差异的原因, 为改进预算管理提供依据。而在实际工作中，许多单位只重视预算编制、执行, 而忽视预算结果分析。预算差异分析优点在于总结经验，为实行更好的预算提出改进的方向, 使未来的预算更加合理。而且有些单位实际数与预算数差异较大, 没有进行恰当分析就会使得预算管理毫无意义。

2.3.2 缺乏预算评价与考核体系

保证预算的顺利进行必须建立在规范的分析评价和考核的基础上, 必须建立健全业绩考核和奖惩制度。而从现阶段的预算管理体系看, 单位缺乏预算管理和评价体系。人的工作努力程度受业绩评价和奖励办法的影响,规定明确的奖惩办法, 让被考核人明确业绩与奖励之间的关系, 知道什么样的业绩将会得到什么样的奖励。奖惩制度是调动全体员工努力工作、实现预算总目标的有力手段。

3 完善公益性地质事业单位预算管理的对策

3.1 在预算编制环节

3.1.1 加强组织领导，成立全面预算管理委员会

预算管理委员会作为编制和预算管理的最高管理机构，以预算会议的形式审议各预算事项。对于年度预算的编制，单位要组织学习财政部门等有关预算文件的精神和要求，提出明确的工作任务和具体要求。财务部门更应把预算工作作为重中之重来抓，积极对参加具体预算工作的人员进行培训，建章立制，统一认识，统一口径，统一做法，确保预算的质量，实现预算的制度化管理。

3.1.2 细化预算内容

公益性地质事业单位预算是根据各项事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划，地质事业单位预算包括收入预算和支出预算。现阶段,应建立科学的部门预算，每个单位应当对预算执行的情况进行分析研究,对于适当的差异,可以适当调整预算定额标准,使部门预算符合单位的实际情况。

3.1.3 选择科学的预算编制方法

预算宜采用以零基预算为主、滚动预算为辅的预算编制新方法。

零基预算不同于传统的增量预算编制方法，它对于任何一笔预算支出，都不是以现有费用水平为基础，而是一切以零为起点，从根本上考虑费用支出的必要性及其数额的多少。这样能使所编制的预算更切合当前的实际情况，从而使预算充分发挥其控制实际支出的作用。实施方法与步骤：①摸清底数。主要内容包括摸清各部门、各职能处室机构级别，全额管理人员编制数，差额管理人员编制数，实有人数及工资水平，离退休人员的人数及所需经费。②确定人员经费标准和公用经费标准。③核定专项拨款。实行零基预算后，对单位申请的支出项目要进行可行性论证，再按项目下达支出预算，并确定年限和目标，保证专款专用。④创收抵支。通过各种形式组织的收入，必须全部纳入预算管理，用于抵顶部分预算支出。因此，审核各部门的抵支收入，是零基预算编制的一个重要环节。预算标准主要是在部门上年创收的基础上，确定较为合理的基数，然后再核定创收抵顶数。

滚动预算。这种“长计划、短安排”的办法，可以弥补年度预算的缺陷并能根据当前预算的执行情况及时进行调整和修正，使预算更加切合实际，进而优化整体支出结构。

3.2 预算执行环节，要严格控制和实行刚性管理

严格内部控制制度, 强化内部管理。预算一经确定, 不得随意调整,保证预算的严肃性、权威性, 各部门应紧紧围绕其执行。预算的执行包括收入的执行,支出的执行和平衡预算。财务部门在预算管理上要牢牢掌握预算进程, 反复抓收入、支出和效益三者的实现。预算项目也应细化, 即人员经费核定到人, 公用经费确定标准和定额, 专项资金编制具体项目。建立行之有效的预算控制系统，充分发挥财务部门的监督作用, 做到事前控制、事中控制、事后控制。

3.3 在预算绩效评价和考核方面

3.3.1 建立完善的绩效评价体系

财政资金的安排必须符合政府公共管理的要求，必须符合公众意愿。政府部门将大量资金用于专项建设，这些资金到底使用情况如何，有没有达到预期的效果，客观上需要一套科学、规范的评价体系来衡量 。

预算支出绩效评价就是预算单位根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出的产出和效果进行客观、公正的评价。支出绩效评价的实质就是资金投入与支出效果的比较，它包括以下要素：该不该办这事？(目标)；花多少钱办？(预算)；③是否值得？(评价)； 预算支出绩效评价的组织实施，是执行财政支出绩效评价任务的机构、人员根据评价工作流程和目标，制定具体方案并开展工作，在保证评价质量的基础上完成总体的绩效评价工作。

3.3.2 建立预算分析与考核体系

第一，财务预算分析与考核。收入预算和支出预算, 是根据上年度收支的实际完成情况和本年度预算收支的可能状况, 结合年度事业计划, 经过综合平衡一般具有较可靠的依据。但由于影响因素所固有的不确定性,实际完成情况存在差异是不可避免的。对这种差异,主要通过经费超收或减收数、收入预算完成率、经费超支或节支、支出预算完成率等指标进行分析。

第二，专门决策预算分析与考核。专门决策预算主要分析考核其对资金的利用效果, 即考核其长期投入报酬率。投入报酬率在投入报酬和投入额的联系中既考核了报酬, 又考核了投入额, 是一个综合性比较强的指标。

第三，责任预算分析与考核。责任预算的考核与评价是对责任预算的考评进行研究, 是以责任指标体系为依据, 对责任预算执行情况进行记录, 并以此编制责任报告, 从而将实际完成情况与责任预算相比较, 以评价各责任中心的业绩, 并据此进行利益分配和奖罚, 促使各责任中心权责的落实和调整。责任预算执行情况分析的内容和指标体系取决于单位采用的预算科目体系。在目前实施部门预算的情况下, 可以以主管部门批复的预算方案作为分析依据, 以便兼顾主管部门和单位双层管理的需要。责任支出预算执行情况分析可以通过编制责任支出预算执行情况分析表的方式进行。

此外, 在预算分析过程中应注意: 第一, 在实际工作中应根据分析的目的和内容在因素分析法、比较分析法、差额分析法等预算分析的方法中选择适当的分析方法。第二, 在对经济活动的整体进行全面研究的同时,结合实际, 对那些影响预算活动的主要方面进行重点分析。第三, 预算分析人员在平时的工作中对单位各方面政策要有一个准确的把握, 同时，还要多了解国家的宏观经济政策。

4 结束语

总之，预算管理是财务管理工作的核心, 是事业单位管理的重要组成部分，它的管理直接关系到单位全面、协调、可持续的发展，对事业单位的运作有着重要的影响。全面而科学的预算管理既可以使有限的资源通过整合优化提高使用效率,也可以促进事业单位内部各项管理制度的健全和落实以及管理水平的不断提高，同时还有助于促进廉政建设。因此，加强事业单位的预算管理具有非常重要的意义。

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