基于国家所有权的矿业权价值的实现

■ 王玉洁/陈德利

（华北地质勘查局综合普查大队，河北 三河 065201）

1 我国矿业权的基本属性

1.1 矿产资源为国家所有

我国矿产资源法第三条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”我国物权法第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”我国矿产资源国家所有的属性是在法律框架内充分肯定的。

矿产资源是耗竭性资源，它的资源优势转化为经济优势，是通过勘查开采的经济过程实现的。在这个过程中，矿产资源是通过一次性消耗来实现吸附劳动和资本的功能，从而促进经济发展的。矿产资源租是“一次性”的，这就决定了矿产资源国家权益的实现注定和土地“地租”权益的实现是不同的。矿产资源开发权能的定位对于矿产资源国家权益的实现将非常关键。

1.2 法律框架内的矿业权是一种用益物权

我国矿产资源法第四条第一款规定：“国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。”我国物权法第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从养殖、捕捞的权利受法律保护。”法律对矿业权的定位是用益物权，企业通过上缴矿业权价款和矿产资源补偿费，实际上获得了单位矿产资源的所有权。

同时，我国矿产资源法第四条第二款规定：“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家保障国有矿业经济的巩固和发展。”从矿法设计的初衷来看，将国有矿山企业定位为开采矿产资源的主体，本质是将矿产资源国家所有者权益从左手放到右手，并无差别。

但是，随着我国经济社会的快速发展，尤其是伴随着20世纪矿业开发的“有水快流”和民营企业的发展，大量的民间资本进入矿业行业，并投资进行矿产开发，矿产资源的国家所有权事实上变相地从国家流入到私人手中，从而在实际上，造成国有资产的大量流失。

2 矿业权国家利益实现的基本方式

目前，我国矿产资源国家权益实现的方式主要是通过矿产资源有偿使用制度，具体包括三个部分：其一是资源税，根据矿种的不同，一般从量征收；其二是按矿产品销售收入的一定比例征收的资源补偿费；其三是按采矿区或勘探区块面积缴纳的两权价款。

2.1 资源税

资源税是以各种自然资源为课税对象，为调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的一种税。我国资源税1984年开征，并分别于1986年和 1994年就征收范围和方式进行了改革。2011年经国务院批准，对我国《矿产资源税暂行条例》进行了修改，从价和从量并用，石油与天然气从价5%-10%，其他从量征收，最高每吨征收60元，最低0.3元。但我国资源税长期以来税负比较低，直接导致我国矿产资源的国家所有者权益向企业转移。同时，1994年开始征收的资源税采用“普遍征收 ，级差调节”。这直接导致资源税的征收不是与资源的可采储量挂钩，而是与已经开采完成的量挂钩。从而使企业尽可能地开采资源丰厚的地方，而对那些资源含量少的地方则丢弃一边，最终导致矿产资源浪费严重。

2.2 资源补偿费

资源补偿费的收取是国家代表所有民众实现所有者权益。矿产资源有偿使用包括矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采两种。我国1994年开征矿产资源补偿费，2006年9月1日起，我国确定了两权价款中央和地方的比例为2:8。其中，中央收入主要用来投入矿产勘查。地方收入用于矿产资源勘查和国有矿山企业历史遗留问题。但由于征收标准太低的问题，对勘查支出和废弃矿山的修复补偿仍然存在较大缺口。同时，目前中国所征收的矿产资源补偿费和矿业发达国家所征收的权利金的收取额度相比，其份额还太小。矿业资源补偿费的实现国家所有者权利的功能并未能完全发挥。

2.3 两权使用费

国务院于1998年2月发布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权开采权转让管理办法》三个配套法规，建立了矿业权的有偿取得制度。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第20条规定：“国家实行探矿权有偿取得制度。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳。”《矿产资源开采登记管理办法》第9条规定：“国家实行采矿权有偿取得制度，采矿权使用费按照矿区范围的面积逐年缴纳，是矿业权有偿取得制度的一个组成部分。”两权使用费征收依据为矿产资源的绝对地租和级差地租，因而相当于矿业发达国家的矿业权租金。

2.4 对我国矿产资源国家所有者利益实现方式的一个评述

综上所述，虽然矿产资源税、矿产资源补偿费和探（采）矿权使用费具有矿产资源补偿意义。但是，由于我国的矿产资源税、矿产资源补偿费和探（采）矿权使用费征收水平太低，并未能基于为矿产资源一次性耗竭的地租，而充分实现国家权益。

实际上，矿业企业在矿产资源开发中投入了劳动、技术、资金等资本，其获得的收益应该是这些资本投入的市场回报。矿产资源开发除去开发投入回报和环境损害以外的资本回报全部是矿产资源资本化的收益。这是由矿产资源的国家所有的性质决定的。

3 矿产资源国家所有权未能充分实现的表现

在现行的制度框架下，矿产资源国家所有权是不能充分实现的，这直接导致三个矿业开发中的重要问题。

3.1 矿产资源开发的公共利益与私人利益长期不平衡

目前，在许多矿区的矿产资源开发收益分配过程中出现了三个方面的倾向：(1)富了企业、穷了农民。许多矿产资源开发企业资本呈几何级数增长，二十多年的矿产开发培养了一大批矿老板，但是许多矿区的农民和工人却生活困苦，长期难以致富，甚至部分原本收入不错的地区出现返贫的情况。(2)开发了国家资源、破坏了当地农民群众基本的生产生活条件、损坏了生态环境；大量矿产资源被开发后，资本利得流走，只遗留下崩塌、地裂缝、地下水位下降、大量耕地被压占、矿区生态环境恶化等各类矿山地质环境问题，群众生产生活条件被破坏，生活水平降低，致富能力减弱。(3)短期企业高效益掩盖农村长期发展乏力。矿产资源开发短期内积聚了大量的人口和服务，但是这些人口的积聚并未在当地营造可以自我增殖的资本，如良好的基础设施建设、生活服务条件、大量的高素质的劳动力、完善的产业链等，许多矿区企业发展的高效益是不可持续的，矿区农村长期发展乏力。

3.2 资源枯竭的诅咒长期难以缓解

随着多年矿产资源的开发利用，资源枯竭型城市频现。多个矿业城市，资源面临枯竭，矿业萎缩，经济后续发展能力不足。在单一的经济结构下，许多资源枯竭型城市随着矿业发展萎缩而出现经济发展停滞和衰退。2008年、2009年，国务院连续公布了2批共44个国家资源枯竭型城市。这44个资源枯竭城市和地区人口、土地面积、GDP分别占全国城市的3.5%、4.7%和3.3%，单位从业人员占全国城市的6.0%，失业人数占全国城市的近8%。资源枯竭型城市面临经济衰退风险，群众生活水平下降，失业人口规模快速增长，社会不稳定性因素增加，大量人口流出，区域经济发展能力受到严重制约。

3.3 矿业宏观调控能力减弱

由于矿产资源的国家所有者利益没有得到维护，国家控制并能够利用的资源减少，政府进行矿业宏观调控的能力减弱，尤其在矿业市场建设、矿产开发遗留环境问题治理、地勘单位改革、找矿突破等重大矿政管理事务方面，财政压力增大，政策调控的空间降低，难以充分利用矿业资源的国家所有者权益办大事。

4 实现矿产资源国家所有权的对策

4.1 建立科学合理的矿产资源收益分配理念

建立基于矿产资源开发“投入—产出”的利益分配机制。国家作为矿产资源的所有者，理应占有矿产资源开发的所有地租。企业为矿产资源开发进行了投资，应该享有资本投入的相对收益。矿业工人因为投入了劳动，应该享有劳动收益。矿区居民因为相邻者权益，应该享有矿产资源开发的溢出效应。只有全面基于“投入-产出”的基本原则，界定矿产资源开发的利益分配机制，国家的矿产资源所有者权益才能完全实现。

4.2 完善税费政策，落实国家权益

制定统一的矿产资源税费政策，准确界定矿产资源税（费）的功能，将其定位为国家矿产资源所有者权益的实现工具，将资源税和资源补偿费统一，和矿产资源的市场价格相挂钩，使矿产资源的市场价值落实为国家财富。进行矿产资源税费改革，整合资源税费制度，制定反映绝对地租和级差地租的权利金制度以及反映矿业权有偿取得的出让金制度，一方面可使国家和有关部门取得更多资金用于国家经济建设，尤其是加大对矿产资源勘探开发的投资力度，使矿业经济走上良性循环的道路；另一方面又促使矿山企业从自身利益出发，充分有效地开发和利用矿产资源，防止资源浪费。

4.3 严格矿业权评估，实现矿业权价款理性回归

进一步完善矿业权评估制度，降低矿业权评估的行政干预，规范矿业权评估市场，加强矿业权评估的资质管理，有效监督矿业权评估市场，广泛利用信息公开的政策手段，促进矿业权评估公开和透明，充分利用公众参与的力量，优化矿业权评估市场，实现矿业权价款的理性回归。

4.4 落实矿山环境保护法律制度

矿产资源开发引致的“负外部性”必须内部化。对于当期的矿山环境问题，要进一步的落实“谁破坏、谁治理”的原则，针对矿山历史遗留问题，要落实“谁治理、谁收益”的原则。同时，矿区居民作为矿业开发环境损害的利益受损方，应该享有利益补偿，弥补发展机会和发展能力的损失，要进一步探索完善矿山生态补偿制度。矿业权价款设计理念要反应矿山环境治理的成本，深入落实矿山环境治理的各项机制，不要使矿产开发的环境治理责任落到国家头上，从而保障矿区的持续发展能力。

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