土地管理差别化政策研究——以浙江省舟山群岛新区为例

■ 秦 静

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

土地管理差别化政策研究
——以浙江省舟山群岛新区为例

■ 秦 静

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

在对舟山新区土地利用现状特点进行分析的基础上，总结制约新区发展的瓶颈，主要包括建设用地规模不足和占补平衡难，提出旅游用地差别化、精细化管理，探索渔耕平衡，探索耕地占补平衡新途径和建设用地指标差别化管理等四个方面的土地管理差别化政策。

土地资源管理；差别化；制度创新

2011年6月国务院批复设立“浙江舟山群岛新区”，这是国务院批准设立的第四个国家级新区，也是中国首个以海洋经济为主题的国家战略层面新区[1]。同时，新区又是土地利用总体规划评估试点、国土资源管理综合改革试点和旅游用地改革试点。这既对舟山的土地利用管理工作提出了更高的要求，也给土地管理制度的创新与探索提供了一个很好的平台。如何实现土地管理的差别化，提高土地管理水平，是处理好舟山群岛土地资源保护和保障矛盾的重要因素。

1 新区土地利用现状特点

1.1 水域面积大，土地零碎

舟山陆域面积少，海域面积大，区域总面积2.22万平方公里，其中海域面积2.08万平方公里，陆域面积1440平方公里，海域面积占总面积的93.7%。全市共有大小岛屿1390个，占全国总数的五分之一。素有“千岛之城”的美称，其中1平方公里以上的岛屿58个，占该群岛总面积的96.9%。主要岛屿有舟山岛、岱山岛、朱家尖岛、六横岛、金塘岛等，其中舟山岛最大，面积为502.65平方公里，为我国第四大岛。

1.2 土地总量少，后备资源极度缺乏

舟山市土地总面积仅为全省土地总面积的1.4%。境内多山，丘陵广布，地形起伏，可开发利用的土地资源非常少。地面坡度大于15°的土地占全市土地总面积的44%，其中大部分为海岛生态防护林，不宜开发利用。地面坡度小于15°的土地中，建设用地占34%，耕地占26%；其他农用地和未利用土地面积占41%，主要为无人岛屿和潮间带。

1.3 耕地比例小，产出率低

舟山群岛素有“东海鱼仓”和“中国渔都”之美称，农业生产以捕鱼为主，2010年末耕地面积为40.1万亩，占农用地比例为30.54%。全市坡度在15°以上的耕地占14%，6-15°的耕地占20%，较为平坦的耕地多位于沿海，受土壤质量、淡水资源等条件制约，土地产出效益非常低。

2 新区发展的土地资源瓶颈

2.1 基本农田保护率高，耕地占补平衡压力巨大

规划到2020年，新区基本农田保护面积为23146.66公顷，占耕地保有量面积的93.21%。建设用地扩展区域与优质耕地布局区域同向，城镇用地扩展、基础设施新建均需占用大量耕地。根据推测，2011-2020年期间可占用耕地仅为5.33万亩，其余要占的耕地均为基本农田，而2011-2020年建设占用耕地的需求量约为16万亩，而按照现有基本农田保护任务，建设用地根本无法“落地”。新区可开发利用地土地资源非常少，即便是异地占补平衡，也越来越难解决，使得当前建设进入“有项目落不了地，落了地没指标，有指标解决不了占卜平衡”的死胡同。

2.2 新增规模不足，城乡建设用地规模“倒挂”

规划2020年，新区城乡建设用地规模为21.45万亩，2010年全市城乡建设用地规模已达35.6万亩，超出14.15万亩，出现严重“倒挂”。从规划空间看，现行规划新增建设用地为10.72万亩，2006-2010年已执行8.2万亩，剩2.5万亩，本轮规划仅能满足不到2年的用地需求[2]。

2.3 新增建设用地计划指标缺口非常大

根据《舟山市土地利用总体规划（2006-2020年）》，至2020年新增建设用地需求在36.57-40.68万亩之间，“十二五”期间新增建设用地需求约22.74万亩。2010年省政府下达给舟山市的新增建设用地计划指标为3930亩，2011年仅为3660亩，按此推算，每年仅能满足需求量的10%左右，计划供应缺口非常大。

3 舟山新区土地管理差别化探索

3.1 旅游产业用地差别化、精细化管理

根据《舟山市海洋旅游产业发展总体规划（2007-2021年）》，舟山将成为中国东部海洋旅游的核心旅游区、长三角海洋休闲旅游度假中心，成为环境优美、社会和谐、经济发达、最宜人居的世界著名海洋休闲旅游目的地。旅游产业用地将成为主流，但是现行土地分类没有对旅游用地进行明确划分[3]，可以参照海南国际旅游岛，对符合新区建设发展规划纲要、土地利用总体规划及相关专项规划的主题公园等旅游项目用地，按建设用地、农用地或未利用地进行分类管理。

3.2 渔业面积折抵，探索“渔耕平衡”

根据国务院对《浙江海洋经济发展示范区规划》批复意见中提出的“开展渔耕平衡研究”的要求，在深入开展渔耕平衡研究的基础上，适时在舟山开展“渔耕平衡”试点工作，摸索实践经验。

3.3 探索耕地占补平衡的补充新途径

积极探索建立耕地保护和基本农田保护经济补偿机制，探索耕地占补平衡市场化方式，在充分挖掘省、市耕地占补平衡潜力的基础上，探索用地指标跨区域调剂战略合作机制。对新区规划确定的重大项目参照国家重大建设项目用地政策，实行国家统筹补充耕地或延期实施项目耕地占补平衡。探索耕地占补平衡以质抵量，保护基本农田要做到因地制宜，应把连片优质基本农田真正地保护起来，其余建议从基本农田中退出，将15度以上的坡耕地退耕还林，加强海岛防护林建设，将易受台风海水侵袭的耕地从基本农田中退出，对已完成农业产业结构调整的可调整土地按实际地类重新调查。优质连片耕地要作为永久基本农田保护，制定永久基本农田保护措施，积极探索永久性基本农田的长效保护机制。

3.4 实施建设用地指标差别化管理

新区建设用地总规模和年度土地利用计划指标由省政府单列审批。在符合土地利用总体规划和海洋功能区划前提下，允许新区通过围填海拓展发展空间，对重大项目用海的围海填海计划指标予以倾斜。年度建设用地指标原则上根据开发建设进度适时安排。探索用地指标“前期适当集中下达，后期相应核减”的管理模式。

[1]《光彩》编辑部.国务院批准设立舟山群岛国家级新区[J].光彩，2011(8):1.

[2]陈杰.舟山群岛新区土地资源保护和保障研究[J].浙江国土资源，2011(8):40-42.

[3]田婕.舟山群岛旅游地生命周期及调控研究[D].舟山：浙江海洋学院，2011.

F301.2（255ZS）

B

1672-6995(2012)06-0022-02

2012-05-29

秦静（1981-），女，陕西省渭南市人，中国国土资源经济研究院助理研究员，土地资源管理博士，主要从事土地评价、土地规划等工作。