从新加坡土地管理经验谈土地可持续利用

■ 曹端海

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

从新加坡土地管理经验谈土地可持续利用

■ 曹端海

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学（北京），北京 100083）

新加坡是一岛国，人多地少，其土地管理的主要做法与经验是：强化政府主导，完善法制建设；宏观层面长远规划，微观层面精细管理；土地灵活供应，重视过程管理。借鉴新加坡的经验，我国节约集约用地应逐步推动《土地法》的制定，实行弹性的土地供应方式，加强企业用地的过程管理，加强土地差别化管理。

新加坡；土地管理；经验

2010和2011年，连续两年土地日都以“土地与转变发展方式”为主题，紧紧围绕“十二五”发展主线。以土地利用和管理方式都转变推动发展方式转变，是缓解当前用地紧张局势和耕地保护压力的根本途径。“他山之石，可以攻玉”，在全国第22个土地日到来之际，本文借鉴新加坡土地利用和管理制度，提出一些思考和建议。

1 新加坡土地资源利用情况[1]

新加坡是一个岛国，典型的人多地少、寸土寸金的城市型国家，由63个小岛组成。全国地形地貌差异小，气候均属热带海洋性气候。大部分土地为低地，这些低地已开发为市区和工业区。2010年，陆地面积为712.4平方公里，其中140多平方公里的土地是由围海造地形成的。发展空间受到严重制约，人口高度集中，密度达到7555人/平方公里。节约集约用地，是新加坡经济社会发展的必由之路。2010年新加坡地均国内生产总值达到3.18亿美元/平方公里。服务业尤其发达，2010年产值占国内生产总值的63.6%。新加坡工业用地容积率一般都控制在2以上，目前，这一节约集约用地指标还在不断提高。

2 新加坡土地管理的主要做法与经验

2.1 强化政府主导，完善法制建设[2]，[3]

新加坡是以私有制为基础的国家，其经济一般以自由放任的市场经济为原则，但是在土地市场，则是政府主导，政府广泛干预管制土地使用和城市规划。新加坡土地制度采用公有制和私有制两种形式共存的混合型，但以公有制为主，政府拥有全国90%左右的土地，而且，国有土地（包括法定机构购买）和公有土地（政府部门直接掌控）的比重仍在上升，私人土地的比重还在下降。

新加坡土地资源严重稀缺，节约集约用地是其经济社会可持续发展的唯一出路。新加坡是通过完善的法律制度保障节约集约用地政策的落实。如征地制度，为了排除私有权对土地开发和利用的影响，政府必须严格掌控土地的使用情况，私人土地所有权不具有宪法权利，即不属于公民的基本权利。土地私有权的保护是体现在《土地征用法》中，通过这种专门的法律实现有效的法律救济。在土地征收中，法院不改变征地行为，主要是在当事人对土地征收的赔偿或补偿存在异议时，法院可以针对补偿或赔偿的方式、数额以及分配方法等作出最终裁决。在其他不同层面的土地利用和管理环节，新加坡都制定了具体的法律，如《国家土地法》、《土地权属法》、《规划法》、《土地税征收法》、《侵占国有土地法》、《住宅产业法》、《土地改良法》、《土地测量员法》、《边界及测量绘图法》、《滩涂法》、《地契注册法》等，此外还有一些专门针对管理机构的法案，例如《新加坡土地管理局法案、市区重建局法案》、《住房发展部法案》等。

2.2 宏观层面长远规划，微观层面精细管理

新加坡重视规划，更重视规划的修订完善，使规划具有前瞻性。新加坡土地规划主要分为概念规划、总体规划、详细规划等，概念规划是对40-50年的展望，每10年要检查复核一次；总体规划是对未来10-15年的展望，一般每隔5年就要修订完善；规划可行性研究5-10年，即纳入实施计划。政府将全国土地划分为900多个小区，并在每一个小区内对土地使用进行详细地规划，公共配套设施、交通网络、产业布局都有明晰的标记和详细的预算，对容积率也有详细的规定。按照用途，又将土地分为工业用地、空白用地、居住用地、交通用地、中央商务区用地等五种类型。[4]从概念规划到详细规划的落实，新加坡规划相关部门都是联系沟通协调的，市区重建局、土地管理局、陆路交通管理局等部门加强合作，综合考虑多方面需求，注重土地利用与环境、经济、社会发展的平衡。

新加坡土地精细化管理，与宏观目标计划实施紧密结合。如通过推行组屋政策，有效地改善了居民的居住条件，提高了土地利用效率。目前，除了少数富人购买开发商建设的房屋，其余的中低阶层收入人群全部居住在组屋内，基本实现了“居者有其屋”的计划。[5]

新加坡制定了专门的法律《规划法》，保障了规划的实施。在未获政府或有关部门许可的情况下从事土地开发，《规划法》有明确的处罚规定，以经济处罚为主。

2.3 土地灵活供应，重视过程管理

新加坡土地市场私有土地的比重很小，以国有土地为主。产业用地供应主要是通过国有土地租赁和厂房租赁两种方式。土地租赁期一般是30年，期满后可以再续租30年。厂房租赁是由裕廊镇管理局开发的单层或多层标准厂房，根据不同情况租赁给企业，最长也只有60年，租赁期满后厂房无偿归裕廊镇管理局所有。土地和厂房租赁期间，租金每隔几年都要调整一次。这种灵活的供地方式，为产业升级留下了发展空间，并在很大程度上避免了土地的闲置。同时，统一、高效的管理体制，单层管理模式，一站式服务和集中审批，也缩短了供地周期。

新加坡高度重视土地利用的过程管理。通过源头把关、用途管制、绩效评估，并建立企业推出机制，有力地提高了产业用地的节约集约水平。首先慎重选择入驻企业，并建立了一套严格的审核制度和标准，重点考察项目本身是否符合园区规划以及与企业间的关联情况。其次，通过经济手段对土地用途进行管制。新加坡实行发展税，相当于我国的增值税，当土地用途发生变化时，政府对增值收益征收高额发展税，降低了土地增值的预期，新加坡不存在囤地、炒地的现象。再次，加强土地利用的绩效评估，对入驻工业园区的企业满 3 年进行一次是否符合入园承诺指标的全面评估考核，综合评价土地容积率、投资、增加值、企业运营业绩。最后，建立企业淘汰机制，对企业实行合同管理，根据土地利用绩效评估情况，达不到要求的将被清退出园区。同时，实行差别化的租金调整，对鼓励类产业项目，实行较低的租金；对限制类产业项目，收取较高的租金。通过调高租金、到期不再续租等手段，引导一些不符合本国产业政策的工业项目从新加坡转移出去。新加坡每年基本上都有几十家企业被淘汰。【6】

3 对我国节约集约用地的思考和建议

虽然我国幅员辽阔，但按照宜居、宜开发土地数量，我国仍属于典型的土地资源稀缺国家。在土地管理模式上，我国与新加坡也有着相通之处，如企业只能获得土地使用权，不能获得所有权，政府对土地资源进行严格控制。节约集约用地是我国的一项基本国策，也是当前国土资源管理工作任务的重中之重。结合新加坡一些做法和经验，提出几方面的思考和建议。

3.1 逐步推动《土地法》的制定

与新加坡相比，我国土地利用和管理中最大的缺陷是法律制度不健全。我国目前指导土地管理和利用的法律是《土地管理法》，这部法律侧重于行政管理，而具有行政权利和责任的只有政府和国土资源主管部门。实际上，每个公民都应负有保护土地、合理利用和节约集约利用土地的权利和义务。因此，应逐步推动《土地法》的制定，使其成为每个社会公民必须遵守的准则。在2012年开展的国土资源部组织的部省联合“百人调研”中，一些调研组在报告中也反映了这一诉求。

3.2 实行弹性的土地供应方式

新加坡普遍是采取土地租赁或厂房租赁的形式向企业供地，租赁期限较短，租金按照市场变化也可以进行调整，根据企业发展情况允许其再续期。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中，规定了我国国有土地使用权供应方式主要是出让，按照不同用途，土地使用权出让期限最高分别为40年、50年和70年，我国普遍的做法是以最高年限出让。而根据对浙江、上海等地的相关调研，我国产业生命周期一般不到30年。与新加坡相比，我国土地供应缺乏弹性。一方面没有考虑产业将来升级或结构调整的需要，可能会出现需要退出的产业占用大量土地，而新兴产业无地可用的情况；另一方面一次性收取企业将来多年的租金，无疑也增加了企业的负担，这两种情况都不利于土地节约集约利用。

建议推行更加灵活而富有弹性的土地供应方式。鼓励地方缩短土地出让年限。我国只规定了土地使用权出让的最高年限，并没有明确指出必须按照最高年限出让土地，根据需要，也可以按非最高年限（如10年、20年、30年等）出让土地使用权，并根据情况允许续期。另外，在严格规范的前提下，推行土地租赁制度，对限制类和鼓励类企业，以及用地节约集约情况，制订差别化的土地租赁价格。

3.3 加强企业用地的过程管理

新加坡对土地利用采取链条式管理，从企业用地准入到退出全程监管。而我国仅对审批环节较为重视，在企业用地过程管理相对薄弱，一些企业借机囤地炒地，导致土地闲置浪费情况时有发生。

可参考新加坡的做法，加强微观管理。一是严格企业用地标准。所有企业应入驻园区，并对园区进行精细规划，充分考虑企业间的关联性，只有符合规划要求的企业，才可以入驻。这样就可以避免企业过于同质化和过度竞争，有利于产业健康发展，提高土地产出效益。二是加强用途监管和管控。不同用途间的转换，在新加坡，是以发展税的名义收取，税收的比例达到土地增值收益的70%以上，大大降低了囤地炒地的动机。我国应严格征收土地增值税和其他保有环节的税费，在降低土地增值预期的同时，增加土地保有成本。三是建立企业退出机制。在达不到用地要求的企业，可强制其退出；对达到约定的要求，但长期效益不佳的企业，与相关部门协商允许后自愿退出。

3.4 加强土地差别化管理

新加坡土地管理是由中央一统到底的管理模式，并且取得了成功，除了其科学的管理方式之外，很重要的一个原因是国土面积小，不存在区域差异。我国国土面积幅员辽阔，南北跨近50个纬度，东西跨60多个经度，气候类型和土地资源形态复杂多样，区域差异巨大，在中央集权式管理模式下，容易出现决策不够科学等问题。实行差别化的土地政策，能够克服管理的盲目性。

建议在国家层面，应制定一些土地利用和管理的原则性框架和总体目标，在具体管理环节，适当下放权力，允许地方自主探索、因地制宜、因地施策，设计符合当地区域特点的土地管理方案。国家层面着重审查这些方案设计的目标，是否符合国家总体目标，以及是否偏离原则性框架。强化中央政府对涉及民生问题、耕地保护、生态建设等重大领域的管控，加强对土地资源经济效益、社会效益和生态效益等综合利用水平的考核。如允许地方自主结合地方特点开展土地利用和管理制度改革试点，中央重点对这些试点方案的科学性、合理性进行审查，并加强试点的过程监督。

[1]吕余生,庞汉生.中国-东盟年鉴:2011[M]. 北京：线装书局，2011:29-31.

[2]吕海峰,吕冬娟.看新加坡如何出让土地[J].中国土地,2009(11):48-50.

[3]徐颖.我国土地审批制度改革研究[D]. 苏州:苏州大学,2007:35-36.

[4]张永兴.新加坡：严格管理土地使用[N]. 中国国土资源报,2005-10-20(3).

[5]卢为民.用地政策引领产业转型—新加坡节约集约用地经验启示[N].中国国土资源报,2012-4-6(7).

[6]周静,朱天明.新加坡城市土地资源高效利用的经验借鉴[J].国土与自然资源研究,2012(1):39-42.

[7]陈立定.新加坡工业用地政策对我国工业用地年租制的启示[J].浙江树人大学学报,2007,7(4):54-57.

[8]李尚杰,张乃贵，潘文灿，杨重光.对工业用地管理的几点建议[J].国土资源情报，2011(5):7-9.

F301.2（339）

C

1672-6995(2012)06-0020-02

2012-06-05

曹端海（1980-），男，山东省曹县人，中国国土资源经济研究院助理研究员，中国地质大学（北京）土地资源管理专业博士研究生，主要从事土地政策研究。