法治与“减法”型管理创新

陈传法

法律不能一成不变，更不能朝令夕改，立法应具有相对稳定性；行政与管理则需要顺势而为，不可墨守成规，求变求新是其常态。法律稳定与管理创新之间，存在一定程度的紧张关系。在法治国家，社会管理创新只能是法律制约条件下的创新。中国的社会转型尚处于进行时态，社会管理创新是转型期社会良性发展的重要一环，值此创新需求十分旺盛的时代，以承认现实的合理性及赋予现实以正当性为核心理念之一的现行法律，并没有给此种创新预留更多的空间，由此变革法律的动机将逐渐强烈；然而我们同时又处于一个法治初创的时代，频繁或大规模的法律变革将会阻碍法治本身的建构和发展。此时，变法与管理创新均须慎重，最好是寻求法治和创新之间的契合点，由此突破，次第展开。或许，在当前的法律条件下，做好“减法”型管理创新（包含通过法律进行制度化管理在内）是一条值得探索的道路。

一、“减法”型管理创新的含义

创新，就是人为的从无到有，似乎总要添加一些什么东西。在社会管理中，所谓新制度、新举措、新技术、新方法、新样式，几乎都是有所增加。这是我们最常见的管理创新，可称之为“加法”型管理创新，但这不是唯一的一种管理创新。国人常言“不破不立”，有些道理，却也有些绝对，因为存在“不破而立”即单纯增加的情形；虽然偏颇，却又可以对我们有所启发——或许还可能存在“破而不立”、“破即是立”、“以破为立”的情况。“只破不立”也是创新吗？是的，如果破坏的是毒瘤、破除的是冗余、降低的是成本、拨乱而反正的话。这就是本文所谓的“减法”型管理创新，也就是全面评估管理现状，在不该管的地方少管或不管、尽可能减少管理环节并将管理限制于必要限度之内的一种创新。换言之，这是一种政府削减或限制自身冗余权力的创新。

正确认识创新类型，是管理观念创新的重要内容；承认“减法”型管理创新的存在，是管理创新观念更新的第一步。

二、“减法”型管理创新的必要性

从世界各国的普遍情况来看，二十世纪是行政权扩张的世纪。那些原本奉行“三权分立”原则的国家，行政权也愈来愈有凌驾于立法、司法二权之上的趋势。行政事务日益繁多，行政机构日益膨胀，行政权限日益扩大，行政开支日益增加，与行政性立法增多几乎同步的是行政主体立法权限的增长。行政权的扩张是一个信号，意味着现代社会政府的有形之手越伸越长，意味着哪怕是接近纯粹意义上的“夜警国家”在现实生活中也已不复存在。政府机构本来就有自我扩张的倾向，1配合自我扩张的内在冲动，在全球化时代，他山之玉的正当性与合理性似乎无须论述，在相互借鉴的名义下，权力扩张的趋势愈演愈烈。于是各国政府竞相以适应形势、顺应潮流之名，以创新之名，攫取权力、增设机构。其后果是，普通民众对政府的依赖性增强、政府对民众的控制力加大，社会自由相应减少，行政成本居高不下。二十一世纪已经过去了第一个十年，这种趋势有增无已。我们理应将二十一世纪变成一个反思的世纪，重新检视、审察这种趋势的正当性和合理性。“减法”型创新理念，为我们打开了一扇新的窗户：管理是必要的吗？是可能的吗？不存在更好的替代方案吗？其可能的最低成本和最高成本、经济成本和社会成本、显性成本和隐性成本各有多少？一旦发现管理的好处仅够抵销管理自身的弊害，或者存在其他更好的方案，就应该取消管理。因此，“减法”型管理创新对于抑制政府过度膨胀而言，十分必要。

中国的情形更有其特殊性。我们是从计划经济时代走出来的。在计划经济时代，政府管理的事项不仅仅包含经济，而且深入到社会生活的方方面面；管理的手段基本与法律无关。我们可以将随后改革开放的过程，大致看作是一个逐渐放松管制、缩小管理范围，同时走向管理方式法制化的过程。这一过程本质上是“减法”型创新的一种，只不过因其过于宏大而被国家的大政方针所掩盖，微观管理上的变革被淹没于宏观政策的改革当中。然而，在这个后计划经济时代，由于改革尚未完结，计划经济的烙印并未完全祛除，大政府的思想仍然深入人心，对全面管理的依赖心理与定势思维以及随之产生的盲目管理依然存在。表面上，从大规模裁军到大部制改革，从减少地区（行署、地级市）层级到乡镇合并再到事业单位的重新调整，“精兵简政”一直在继续；然而由于政府管理的事务并没有减少多少（反而在某些方面有所增加），各级政府扩编的冲动和要求一直没有停止。同时，改头换面的新设机构以及大量使用无编制的社会人员，使得实际参与管理、拥有管理权限的人员并未真正减少。因此，如果改革仅仅停留在常规机构和正式人员的数目缩减上，而没有真正将管理的“减法”落实到观念和事务当中，则改革最终可能流于形式。因此，新情势下的社会管理，一方面固然有针对新的社会问题进行“加法”型管理创新的需要，另一方面则更有进一步进行“减法”型管理创新的必要。可以说，在中国，“减法”型创新是在特定的历史背景下，进一步坚持改革方向、深化改革成果的需要。

当前，我国整体社会经济状况差不多处于历史上最好的时期。在这样一个时期，中央政府仍背负巨额的财政赤字，甚至不惜以引发通货膨胀为代价、让央行发行超出市场流通所需的货币量；地方政府负债状况更是令人触目惊心，2普遍地寅吃卯粮，甚至达到涸泽而渔的地步。3假使未来某个时期出现经济衰退或滑坡，政府运行何以为继？后果不堪设想。普通百姓家庭在日常生活中都知道要精打细算，一个泱泱大国，更需要考虑量入为出。然而，这又绝对不仅仅是通过治理预决算问题、腐败问题所能解决的。问题的根源，应是政府承担了不堪重负的任务与职能以及短视的政绩考核机制。在国库紧张的情况下，政府应抓住主要矛盾，有所为，有所不为。因此，“减法”型创新是立足于现有国力，减轻财政压力、提高国家财产使用效率的需要。

管理的目的在管理之外，管理自身永远都不会成为管理的正当目的。管理者为管理而存在，且只能为正当管理而存在；管理的存在永远都不能当然地证明管理者存在的正当性。然而，随着时间的流逝，社会情势的变化，原来正当的目的可能不复存在，或者管理目的虽然存在但其他干扰因素逐渐排挤原有目的而使管理变得本末倒置。当现存之物本身变得不再合理时，却仍有可能因历史的惯性和惰性而“合法”地继续存在下去，既得利益者则在其中推波助澜。“减法”型创新需要不断审视管理的目的正当性和手段正当性，因此它也是防止管理异化、维持管理活力的需要。

很多情况下，多管不如少管，少管不如不管。不适当的管理项目，不仅浪费社会成本，还因为其管理目的本身的不正当，使得管理偏离合理轨道的几率增加。由此，管理权被滥用，几乎是其常态。滥用管理权的结果，不仅仅是官场腐败，更为重要的是，损害了政府的公信力，点燃了民众的怒火，激化了社会矛盾，引起社会的不稳定。因此，“减法”型管理创新也符合新形势下维稳的需要。

作为削减或限制自身冗余权力的创新，“减法”型创新要求政府自身有历史责任感和社会责任感，有魄力、有担当。我们应当认识到，削减权力并不能简单地等同于削弱政府，相反，政府可能在威望、合法性甚至某些必要权力的执掌方面还会有所加强。

三、“减法”型管理创新的切入点：“通过良法的社会治理”

历史经验表明，法治为一种行之有效的社会治理方式，“通过良法的社会治理”是政治文明的重要表征之一。

“通过法律的社会治理”是一种制度化的管理，制度化管理意味着管理有序。大体来说，有序意味着降低成本、提高效率。从管理者的角度看，制度化管理可以约束管理者的主观擅断；从管理内容看，制度化管理可以在一定程度上减少人工管理环节；从被管理者角度看，制度化管理可以为其提供相对稳定的预期，有利于其社会行为的选择与安排。从一定意义上说，通过立法或建章立制将非制度化的管理转变为制度化的管理，本身就是一种“减法”型的管理创新。

不过，上述描绘不过是制度化管理可能达致的最佳理想愿望和远景，远非制度化管理的现实状态。因为，如果法律程序设置不当，就有可能陷入文牍作风，推诿、扯皮、拖沓、低效率将接踵而至；如果缺乏规范管理者行为的程序性规定，或者缺乏有关管理者违法责任的规定，或者虽有规定却不能严格执行，则管理者仍有可能脱离制度的管束而恣意妄为，造成制度停留在纸面上，不能进入社会生活当中；如果法律过于细琐僵化，未给管理者预留应变的空间，则不利于发挥管理者的主观能动性，或者可能忽略那些具体而有意义的差别，引起实质上的个案不正义；如果法律对被管理者的约束过多，课责过严，则被管理者可能动辄得咎，社会生活将变得死气沉沉。只有基本克服了上述弊端的良法，才有可能将制度的价值发挥到极致。

即便是“通过良法的社会治理”，也不能一概称之为“减法”型管理创新。因为法律天生具有保守的倾向，正好与创新相对立；法律的运行需要巨大的成本，有时会超过非制度化管理的成本；一定条件下的良法随着社会情势的变迁可能会走向它的反面；特别是，一般的良法，仅仅能实现社会管理的正当化、合理化与合法化，还达不到“减法”型创新的程度。要实现“减法”型管理创新，良法还须具备一定的条件：真正减少可以减少的管理事项、管理人员，相对于管理效能而言节省管理成本。结合法治的内在要求，在“减法”型管理创新中，良法之“良”主要体现为两个方面：政府限权与社会自由；法治之“治”则主要指向政府自身的守法意识。

（一）政府限权与“减法”型管理创新

提供公共服务是政府存在的终极价值，限权就必须始终保证政府工作不背离此根本目标。但是实践表明，政府往往偏离这一目标，而以政府自身的存续为终极目标，甚至以个别领导人的利益为终极目标。有鉴于此，就要坚持政府限权。限权观念的基本含义为：政府权限与规模应有限度，即政府权限须为公共服务而存在，以提供公共服务为目标，同时根据权限的需要确定政府的规模。任何与公共服务无关的事项，均不应成为政府权限的目标。它具体包含四层含义。其一，政府权限须为必要的公共服务而存在。公共服务并不一定都需要由政府提供，有些公共服务完全可以由有关的社会组织甚至个人无偿提供，后者可能比政府提供的更好、更全面、更有效益；有些公共服务因受益人极其有限或者受益程度轻微，或者属于“锦上添花”型的公共服务，政府也可以不予提供；另有一些公共服务一旦通过技术创新或制度设计而解决收费问题（即搭便车问题），就可以转化为私益服务从而改由市场主体提供。因此这里所谓必要的公共服务，是指市场或其他组织不能提供或提供不好的、为社会维持正常存在和运行所必要的、为不特定的多数人所实际享受的服务，主要包含基本的公共安全和基本的社会正义。在当今社会，广义的公共安全不仅包含国防与治安，还包含经济安全和环境安全；广义的社会正义包含取消特权、消除社会歧视、缩小不合理的阶层差别与增强社会流动性。其二，政府权限须为可能的公共服务而存在，政府提供公共服务要量力而行。所谓量力而行，是指政府不能盲目追求一些宏大的、美好的目标。这也是为什么一般情况下消极人权的保障要优先于积极人权的追求的原因。在此，首先要考虑的是政府的财政收入，政府不能常规性地赤字运行，在不能开源的情况下就要节流，要尽可能地防范并惩治贪污、避免财政浪费；其次要考虑政府官员可能的基本素质，不能高估政府官员的能力和品德，向他们提出一些不切实际的要求；还要考虑政府所处的社会条件及自然条件，特别要考虑税赋可能对社会经济所产生的影响。其三，政府机关的规模和职权均须限定在为提供必要且可能的公共服务所实际需要的范围内，防止权力的异化和滥用。政府自身的利益与政府官员的利益最多只能成为中间目标，中间目标须受终极目标的制约。一旦中间目标突破了终极目标的范围，政府就异化了；政府的异化也意味着权力的滥用。其四，在法治观念中，政府限权要求政府自我约束特别是接受法律的约束，而法律本身又必须体现上述三个方面的要求。政府接受法律约束，意味着政府职权必须来自于法律的授权，没有法律明示或默示的授权，政府的行为就丧失了合法性基础；也意味着政府官员要依照法律规定对自己的行为负责，并对自身的违法行为承担法律责任。根据政府限权观念，政府必须减少管理范围，控制管理部门和管理人数，降低政府运行成本，提高公共资源的利用效率。“减法”型创新就要围绕这些方面展开。

一般而言，将机构设置、人员配备、职权职责、职能分工等问题法制化，可以有效抑制某些国家机关扩权增员的冲动；将工作流程制度化，公之于众，可以减少杂乱无章所造成的无谓损耗，提高管理效能。这些基本方面，包含我国在内的大多数国家在立法上都已经有过相关的实践，值得肯定。然而，经过政府限权观念的检测之后，针对那些没有存在必要的管理、不具存在价值的机关，原有的相关立法就要废止。此外，当前我国国家机关在自我管理和服务方面、在公共资源利用方面，均有通过立法进一步实现“减法”型创新的余地。

首先是关于国家机关自我管理与服务的社会化转向。机关的自我管理，是维持组织正常运行、保障组织健康与活力的重要活动。自我管理，似乎仅仅是领导的事情，与社会、他人无关，其实不然；除领导外，现在的机关内部一般还存在专门的人、财、物管理部门，存在专门的对公务人员及公务的监督型管理者；行政诉讼法实施以后，政府又增添了以行政法宣传教育及行政规章或内部规章制度起草为中心、为上级领导提供法律政策咨询意见的机关，其他行政机关则增添了专门的以应付行政诉讼事务为主的法律部门或人员。人事管理中的纯粹事务性的管理（如员工个人信息资料的管理）、财务管理及物品管理（含公务文件档案管理）都存在社会化的可能，即可考虑由相应的专业企业承担；内部监督型管理可以转变为外部监督型管理，中立机构可以更好地做到不偏不倚；有关的法律事务，同样可以招标或委托给专业的法律研究人员或律师等法律职业工作者，有些具体法律事务、项目甚至可以通过悬赏的方式解决。机关的自我服务，是指机关的部分公务辅助工作和员工福利服务（即所谓的后勤服务）。现在的国家机关基本都配有专职的公车司机，以及拥有自办的食堂、内部超市（消费合作社、服务中心）等等。这些自我服务，为特权谋私大开方便之门，导致公务人员灰色收入增加，同时实际上也扩大了各个不同机关之间的收入待遇差距。彻底取消各个机关内部的后勤服务机构，将后勤服务完全社会化，不仅可以减少政府工作人员，体现“减法”型创新，而且还可能产生一些额外的积极作用：在一定程度上，可以推动有关部门加强对这些社会服务的监管力度。因为，当市场已经不再仅仅面对普通百姓，当官员们更多地与市场接触之后，相关的监管人员可以更加深入地了解市场顽疾，增添其监管的动力和积极性。

其次是关于政府公共资源特别是信息资源的共享。政府在实施管理的过程中，累积了大量的公共资源，特别是搜集了大量的公共信息。然而，由于政府机关各自为政，相关资源密闭自珍，既不对社会公众开放，又不对其他政府机关开放，导致公共项目重复建设且闲置浪费、信息资料重复采集且低效利用的现象十分严重。在公共资源的初始配置中，没有很好地贯彻节约原则，办公经费、办公环境、办公设备的配备没有统一的标准，苦乐不均，有的单位经费不能满足基本的工作需要，而有的单位却浪费严重。纵向看，权责利不一致；横向看，同权不同责、同权不同利、同责不同利比比皆是。其实，某些办公条件如办公楼，完全可以做到集中建设，按需统一分配；公务用车可以统一采购，统一管理、分别使用；计算机、计算机网络、网站也可以统一购置、统一建设，统一维护，统一管理，分别使用。在事先没有统一的情况下，应评估各自的利用效率，要求互通有无，以求公共资源效用的最大化。在图书资料方面，要求各单位开放图书资料室，实现共享。在信息的采集方面，避免重复采集、浪费人力物力；在信息使用方面，除了《保密法》规定的涉密信息以外，至少应做到在政府机关内部公开，信息共享。网络技术的发达，为信息共享带来了极大的便利；网络时代的到来，又对信息公开提出了更高的要求，信息公开是信息时代实施公众监督、避免谣言传播、消除社会恐慌的必要手段。为此，现有的保密事项、保密范围亦应重新审定，予以必要的缩减。因此，应考虑制定《公共资源共享法》或《政府信息资源公开及共享法》，以提高资源利用效率，缩减公共开支，减少社会成本，同时限制政府权力的滥用。

（二）社会自由与“减法”型管理创新

政府限权与社会自由是一个问题的两个侧面。政府限权在一定程度上意味着社会自由的扩大，社会自由又是政府限权的一个表征或尺度。由此看来，政府权力和社会自由之间，互为边界，相互对立。然而，政府权力与社会自由之间也不完全是单纯的对立关系。因为一方面，维护社会自由本身就是公共服务的一个内容，由此，保障社会自由就成了政府权力的终极目标之一；社会自由总是法律和权力保障之下的自由，政府权力与社会自由互为表里。另一方面，社会自由，特别是由此种自由中产生、形成的社会权力，既可充当政府限权的社会基础——填补政府限权留下的权力真空，因而与政府权力相互补充、相辅相成；又可构成对政府权力的外在限制——与政府权力相互制衡，相互防止权力滥用，从而进一步巩固政府限权。

尽可能地扩大社会自由是良法追求的价值目标。扩大社会自由的法律方式，首先，是在法律上确立“法不禁止即自由”的原则。这里的“法”主要是指实定法，也包括与法律精神和原则不相抵触的习惯法。换言之，即使是法律没有明确规定的社会自由，只要其没有违背法律的基本精神和原则，国家法就有义务提供保障，至少要承认其存在的合法性。其次，是在立法上贯彻“禁止公权力不当限制和侵犯自由”的原则。这里的公权力包含立法权本身，换言之，立法权也要进行自我约束。运用立法权不当地限制社会自由，在许多国家的历史和现实中都存在，这是立法对其自身目标价值的背离。立法权的自我约束，是“高级法”的要求；立法者即使不承担法律责任，也要承担社会责任，立法者要确立相应的纠错机制。此种纠错机制应独立于立法和立法者。此外，立法权还要通过立法明确禁止其他公权力不当限制和侵犯社会自由。对于各种滥用或误用公权力的行为，法律要予以制裁；对于受侵害的社会自由和社会自由的主体，法律应提供救济措施。再次，在法律上要确立“社会自由平等和相容”的原则。如果存在两种社会自由，二者相互抵触、相互矛盾、相互冲突，法律必然要进行取舍，为二者确立边界。边界的确立，使得二者可以共存共荣。确立边界的原则，则是尽可能地使享有两种社会自由的主体之间的各项社会自由大致平等。在此进行比较的并非相互冲突的两种社会自由本身，而是要综合考虑包含此两种社会自由在内的、不同主体之间所享有的各项社会自由的总量。最后，在法律上要确立“滥用自由者承担法律责任”原则。这是尊重自由主体自身的自由意志或自主能力的必然要求。自由与责任是一枚硬币的两面。自由必须与责任相伴随，没有责任的自由必然会走向自由的反面——先是任性，然后是无自由。因此，我们可以简单地说，没有责任就没有自由。

不过，今天所言的社会自由，已经不单单是一种防御式的消极自由，尽管它无疑包含消极自由的内容，但也包含积极自由的内容，亦即容许一定程度的社会自治；也不再是一种原子式的个人自由，而是包含社会互助合作在内的以法律为基础的社会自由，法律提供了此种自由的形式与条件——脱离法律提供的条件，此种自由难以实现，也不再是一种与政治国家无关的自由，实际上，此种自由借助民主制度的媒介构成了现代国家权力的基础，进一步参与公共事务，甚至在委托授权的名义下分享一部分国家权力。

在社会自由观念下，“减法”型管理创新就是一种尊重社会自由、助推公众参与、减少管制项目、放松约束条件、规范社会自治、严格落实责任的创新。在经济生活中，将本来应该属于市场的事项归还给市场：尊重各类自发形成的市场；对市场主体的设立采取更加宽松的法律政策；重新审视各类市场准入条件，降低市场进入门槛，取消一切不合理的入市障碍；原则上对所有市场主体一视同仁，不搞差别对待，取消各项优惠措施；政府除了无差别地营造市场环境外，要尽可能地远离市场，不干涉市场主体的自主经营行为，尊重经济规律，听任市场价格发挥其调节作用；消灭行政垄断，采取各种措施尽可能地消除大型国有企业的垄断地位，防范其滥用经济优势；降低税赋和名目繁多的管理收费；减少各类审批项目和环节，等等。在社会生活中，同样要发挥社会公众的主观能动性：将城管执法纳入警察权的范畴，重新审视其合理性和必要性；切实规范并发挥村民委员会、居民委员会等基层群众自治组织的作用，推动社区自治；切实保障宪法规定的结社自由，赋予更多的社会团体以合法地位；在广度和深度上，赋予或承认民众更多的社会活动自由。本文仅就两种典型的“减法”型创新——取消价格管制和放宽结社条件展开进一步的论述。

第一，取消价格管制。价格依据供求关系由市场自发形成是市场自由最重要的表征之一，所谓的市场机制主要就是指价格机制。现行《价格法》第4条规定：“国家支持和促进公平、公开、合法的市场竞争，维护正常的价格秩序，对价格活动实行管理、监督和必要的调控。”于是，在保护弱者、平抑物价波动等名义下，政府在重大节假日（如春节）或在某些价值较高的物品（如商品房）或生活必需品（如粮食、蔬菜）上进行价格管制。然而，价格管制弊端甚多，尤其是阻碍了价格机制发挥作用。按照弗里德曼的说法，价格机制的作用有三：传递供需信息；提供一种刺激，促使人们采用最节省成本的生产方法，把可得到的资源用于最有价值的目的；决定谁可以得到多少产品——即收入的分配。4如果实行价格管制，那么可能的后果就是，传递错误的信息，从而导致产品有效供应不足或过剩、效率低下。因此，除非在价格形成过程中出现了非法因素和异常情况，政府不得干预市场价格，《价格法》第4条应予废止。

第二，放宽结社条件。虽然我国宪法规定结社自由是公民的基本权利，但实践中结社难却是不争的事实，有关的行政法规和行政机关的具体做法给结社设置了重重障碍。目前，我国社会团体的设立遵循行政许可主义。一方面，现行《社会团体登记管理条例》不承认未经许可的社会团体的合法性，民政部《取缔非法民间组织暂行办法》更直接将其界定为“非法组织”；另一方面，《社会团体登记管理条例》又规定了极为严苛的行政许可条件，即成员数目的要求（个人会员50个以上，单位会员30个以上，混合会员50个以上），资产经费的要求（全国性团体10万元以上，其他团体3万元以上），专职工作人员的要求，业务主管部门的要求，还要向登记机关缴纳一笔不菲的登记费。除此之外，登记管理机关在行使自由裁量权时，还实际增加必备条件，人为添设障碍。5这是受一种错误理念支配的结果：长期以来，官方将民间社团推定为党和政府的对立面，视之为“假想敌”、“制造动乱的因素”，时刻加以防范。6要改变这种错误观念，必须认识到，充分发挥非政府组织的作用，有利于减少政府管理事项，节省财政开支，有利于解决诸多社会问题，缓解或化解社会矛盾，是培育公民社会的重要举措，也是现代社会发展的必然要求。为此，就要将结社自由真正落到实处。实行“减法”型管理创新，就应取消所谓业务主管部门的要求，并将多数社会团体法人的设立原则由行政许可主义改为准则主义，登记机关对于设立条件仅仅进行形式审查，如准则主义的设立条件较严，应允许非法人社团的设立，并放宽其设立条件；针对保留行政许可主义的社会团体法人类型，降低行政许可的条件，同时允许该类型非法人社团的合法存在，且进一步放宽其设立条件。

（三）政府守法与“减法”型管理创新

亚里士多德说：“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”7没有对法律的普遍服从，就没有法治；在对法律的服从中，政府自身的守法尤其重要。其一，政府守法是法治成败的关键。法治的精义就是约束政府。如果立法不包含约束政府的内容，而仅仅用来管束百姓，则法律制订得再详尽，也不可能实现法治；如果立法规定了对政府的限制，但没有实效，政府可以随心所欲，自行决定遵守法律与否，则法治也很难变成现实。其二，鉴于政府违法的特殊性和严重性，需要特别强调政府守法。政府很容易产生凌驾于法律之上的冲动——权力带来傲慢，包括对法律的轻慢；政府也比普通百姓更有能力违犯法律——权力比普通武力的力量更强大；比起普通百姓违法，政府违法的后果往往更严重——不仅实际危害可能更严重，还会损害政府自身的权威、公信力和合法性；政府违法以后也更容易逃脱法律的制裁——权力与权力合谋的结果，就是为权力的执掌者开脱罪责。其三，政府行为的示范效应也要求政府守法。正所谓上行而下效，如果政府自身不守法，百姓就会丧失对法律的信心，并产生对法律的抵触情绪，推行法治就是一句空话。相反，如果政府严于律己，同样会产生强烈的示范作用。

政府守法包含以下几个方面的内容。一是政府权限恪守法律确定的边界，不得越权。二是政府违法与普通百姓违法一样，都要承担法律责任。这两点同时也是政府限权的重要内容，是政府守法与政府限权的共同要求。三是政府行为要符合那些与政府直接相关的法律规定的要求，亦即要遵守法律规定的消极义务，履行法律确立的积极义务，特别是要符合法律之中的程序性规定。四是政府行为要符合法律的基本精神和原则。五是政府要尊重那些貌似与政府没有直接关系的法律规定。政府守法与普通公民守法的不同之处在于，政府守法有时要求有积极创造性的举措，而不仅仅是被动、消极地不触犯法律。

立法机关是政府的组成部分，政府守法意味着立法机关同样要守法，不仅立法机关的日常行为要守法，而且立法机关的立法行为也要受“法”的约束，亦即要符合法律的基本精神和原则，要符合宪法规定，不与宪法的规定相抵触，地方立法机关的立法行为要受上级和中央立法的约束；在修订法律法规时、在制定与前法不一致的新法时，要进行必要的论证和说明。行政机关、军事机关制定行政法规、军事法规以及其他规范性文件，要受现行宪法和法律的约束。需要特别强调的是，地方立法机关、行政机关、军事机关的在制定规范性文件时的守法意识包含更为丰富的内涵。第一，不得照搬照抄、重复立法。表面上看照搬照抄也是守法，其实不然。一方面，这样做丧失了地方立法、行政法规或军事法规自身的独立价值，表明政府并没有主动结合地方或部门实际情况积极实施中央立法；另一方面，容易以文件守法代替行为守法，将守法停留在纸面上；也容易让下级的守法者不自觉地忽略中央立法；此外，重复立法浪费立法资源，造成立法繁荣的假象，对正确评估立法现状不利。第二，要有自我约束的内容，亦即要规制、约束政府自身的行为。第三，所确立的标准或要求不能超出大多数人力所能及的范围。第四，要具有可操作性。后两条之所以与守法意识相关，是因为，如果立法者一开始就预料到规范不可能被大众遵行，意识到立法本身就是摆设，其自身就是在玩弄法律，当然也不可能自觉守法。

守法意识强烈的政府，可以在以下两方面做到“减法”型管理创新：一是审视自身的立法，自觉废除与宪法、法律相抵触的部分，维护法制的统一性。二是用好用足现有的法律规定，如果运用已有规定即可达成目标，即可删减那些用于相同目标的其他举措。下面以“老年人优待证”为例予以说明。

2000年第五次全国人口普查结果显示，我国60岁以上人口占总人口10％以上，65岁以上人口占总人口7％以上，标志着中国已经进入老龄化社会。为体现中华民族尊老敬老的传统美德，各地民政部门确立了一项新举措，为老年人办理优待证，俗称老龄证或老人卡。老年人凭此证可以享受诸多优惠，如乘坐公交车、看病挂号、游览景点、使用公厕等收费减免，受到不少老年人的欢迎。然而在实践中，这一举措也带来了许多负面问题。第一，一定程度上增添了老年人的经济负担。所有老年人办理优待证都要提交照片；除少数例外，大多数县市办证都要交数目不等的工本费。8有的还违规指定照相地点，妨碍正当竞争，牟取垄断利益，增加老人负担。对于有些农村地区的老人而言，进城享受上述优惠措施只是偶尔为之，办证往往得不偿失。9第二，手续繁琐，费时费力。虽然有个别地方手续简便，办证较快，但不少地方都是阻碍重重，10有些地方甚至一证难求。11如有的要求所在单位出具证明，有的要求将身份证原件搁在办证机关，12有的要求只能在特定的时间或在有限的一段时间内办理，13有的每次限定办证名额，有的在办理老年证后还需再办理老年乘车证（另需缴纳5元的工本费和每月1元的保险费）才能享受乘坐公交车的优惠。14第三，把关不严，15非老年人借机搭便车。实践中存在办证机关人员滥用职权或未经严格审查擅自给非老年人办理优待证的现象。第四，有的地方还规定外地老龄证在本市不能使用16，既违背了《老年人权益保护法》的基本理念，也约束了正常的人口流动，还构成对外地人的歧视。第五，对于有优待证和无优待证的老年人区别对待，没有法理依据，其实质上构成对无证老人的歧视；而不办理优待证的老人在老人群体中大多原本就处于更加弱势的地位，区别对待也加剧了社会不公。第六，增加财政支出，浪费人力物力。

老人优待的唯一依据是年龄，相应地，优待证的唯一作用是便于识别，身份证完全可以起到相同的作用。依照我国法律规定，身份证记载了公民的基本身份信息（包含出生日期），其办理要经过严格的审查程序，制作要符合法定的标准，证件卡片防伪效果极佳，而且具有唯一性，是国家基本法律赋予法定证明效力的身份文件。在法律上，依据身份证可直接推定其记载内容的真实性、合法性、有效性；未经法定程序，无权直接否定身份证的法定证明效力。因此，认可并接受身份证的证明效力，是包含一切国家机关在内的所有单位及个人的义务。尊重身份证的效力，也就是尊重有关身份证的立法，是政府守法的题中应有之义。而政府要求在身份证之外，再就身份证已包含的内容制作排除身份证效力的其他证明文件，不仅增加了自身的权力和负担，而且意味着对已有法律的轻视。为此，需要废除有关办理老年人优待证的规定，特别是废止其排除身份证相关效力的效力（为保护已办证者的利益，不必废止老年人优待证本身的证明效力）。这正是基于政府守法观念而采取的“减法”型管理创新。

四、结语

创新不一定意味着增加，但创新一定意味着变动，社会管理方式变革的根本动因来自于社会自身的变动。只要目标正确、手段得当，无论变动的方式是增还是减，都不失为管理创新。法律与创新之间存在一定的紧张关系，但“减法”型创新正好同时契合法治建设的目标。就此而言，或许在一定程度上可以减小创新的阻力。从法治观念中的政府限权、社会自由及政府守法观念出发，都可以开展“减法”型管理创新。但从政府扩张的冲动本能来说，立异标新易，删繁就简难。因此，要求政府树立正确的法治观念，“减法”型创新才能真正落到实处。如何促使政府树立良好的法治观念，或许是接下来亟需研究的重要课题。

注：

1参见帕金森：《官场病（帕金森定律）》，陈休征译，三联书店1982年版，特别参见其中的第一篇，第1-12页。

2地方政府的负债问题有相当一部分来源于前期分税制改革的不完善——财权过多归于中央，事权过多归于地方。然而，要反思的不仅仅是税制，还有事权本身，即管理减负问题。

3严婷：《IMF：中国公共债务或恶化，总额已达异常高水平》，http：//business.sohu.com/20110922/n320217654.shtm l，2011年9月22日访问。

4参见[美]米尔顿·弗里德曼、罗斯·弗里德曼：《自由选择——个人声明》第一章“市场的力量”，胡骑、席学媛、安强译，朱泱校，商务印书馆1982年版。

5徐家良：《中国社团管理：制度安排、职能协调与影响力》，《天津行政学院学报》2002年第1期。

6朱世海：《社团管理体制创新与公法应对》，《华东政法大学学报》2010年第5期。

7[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1995年版，第199页。

8各地收费不等，如贵阳市每本收费10元，http：//gzdsb.gog.com.cn/system/2005/07/11/000837582.shtm l，2011年9月28日访问；杭州市每本收费3元，宁波市每本收费2元，http：//wenwen.soso.com/z/q114393569.htm，2011年9月28日访问。

9《袁驿镇办理老年证为什么要收我们35块钱一个？》，http：//www.cq.gov.cn/PublicMail/Citizen/ViewReleaseMail.aspx？intReleaseID=325787，2011年9月21日访问。

10《为什么办一个“老年证”需要审查半年？》，http：//tieba.baidu.com/f？kz=748208870，2011年9月21日访问。

11《有身份证，何需再办老年证？》，http：//www.bandao.cn/news_htm l/200604/20060421/news_20060421_167996.htm l，2011年9月21日访问。

12《办老龄证》，http：//www.anqing.gov.cn/w lwz/latter_view.php？areaid=1＆latterid=70287。2011年9月21日访问。13《办理老龄证有期限》，http：//wb.sznews.com/htm l/2008-05/12/content_170942.htm，2011年9月21日访问。

14、15《老年乘车证所为何来》，http：//jiangxi.jxnews.com.cn/system/2002/12/27/000318337.shtm l，2011年9月21访问。

16《外地老龄证，不能在本市使用》，http：//bjyouth.ynet.com/article.jsp？oid=7978531，2011年9月21日访问。