我国经济适用住房制度的形成与演变

文/张江水 梅全亭 贾胜武

经济适用住房制度是在我国城镇住房制度改革过程中逐步产生和发展起来的。早在建国初期，我国就有过“经济住宅”的提法，但“所谓经济住宅者，即以最低廉之价值，而得最合实用最坚固最美丽之住宅”。这里的“经济住宅”强调的是住宅的经济性和实用性，并不带有任何社会保障的性质。直到1991年，南京、武汉等城市为解决城镇居民中低收入家庭住房问题，提出了建设保障性商品住房的构想，并率先进行了试点；同年6月，国务院印发《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出要“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。这是第一次提及与现在的“经济适用房”相似的字眼，但是这里所提到的“经济适用的商品房”仍属于纯粹的商品房范畴，与后来的“经济适用房”仍有本质的区别。

完整提出经济适用住房政策主张是1994年7月国务院颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确了城镇住房制度改革的根本目标，并将“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”作为深化改革的主要内容之一。同年12月，国务院房改领导小组、建设部、财政部等部委联合发布《城镇经济适用住房建设管理办法》，将经济适用住房定义为“以中低收入家庭住房困难户为供应对象，并按照国家住宅建设标准（不含别墅、高级公寓、外销住宅）建设的普通住宅”，要求地方政府为经济适用房优先划拨建设用地，并在计划、规划、拆迁、税费等方面予以扶持，建成后的住房以成本价格出售给中低收入住房困难家庭。但当时经济适用住房政策并没有被立即执行，取而代之的是“安居工程”建设。1995年2月，国务院办公厅转发国务院住房制度改革领导小组《国家安居工程实施方案》，决定从1995年起开始实施国家安居工程，计划利用5年左右的时间新增安居工程建筑面积1.5亿平方米，并明确规定国家安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并优先出售给无房户、危房户和困难户，在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户，不售给高收入家庭。由于安居工程与后来的经济适用房有很大的相似性，因此被普遍认为是经济适用房的前身。

1998年7月，国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），明确提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。经济适用住房被正式定义为城镇居民住房供应的主体方式，面向城镇中低收入家庭出售。但是，在执行政策的过程中，一些地方尊崇“增长就是硬道理”的非科学发展方式，通过抬高房价来提高GDP和为城市建设增加“资本”，加之当时经济适用住房政策目标不明确，执行过程中失当、失控现象严重，导致本应成为住房供应主渠道的经济适用房被商品房悄然取代，一些城市的经济适用住房甚至“失踪”。2003年9月，国务院颁发了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），提出“各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。这样，经济适用房便由“住房供应主体”演变为“具有保障性质的微利商品房”，开发投资连续负增长，开发及销售面积逐年下降，到2005年，经济适用住房实际销售面积占全部住宅销售面积的比重从2000的22.7%下降到6.5%。2004年4月，国务院发改委、建设部等部门联合颁布《经济适用住房管理办法》，将经济适用房定义为“政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”，在强调经济适用房具有保障性、政策性的同时，仍然具有浓厚的商品化色彩。

此后，由于房价过快上涨，广大低收入家庭的住房问题变得更加突出。2006年5月，国务院办公厅转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（即“国六条”），指出“进一步完善经济适用住房制度，真正解决低收入家庭的住房需求”，首次将经济适用住房的保障对象定位于“低收入家庭”。2007年8月国务院发布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），要求各级政府把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作，作为政府公共服务的重要职责。要求“改进和规范”经济适用住房制度，将经济适用住房的供应对象确定为城市低收入住房困难家庭，经济适用住房的保障功能被进一步重视和强调。为落实24号文件精神，2007年11月，建设部等七部委联合印发了新的《经济适用住房管理办法》，将经济适用房定义为：政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。新《办法》的最大亮点在于将经济适用住房的保障范围由城镇中低收入家庭缩小为低收入住房困难家庭，淡化了经济适用房的“商品”性而突出强调了“保障”性。新《办法》明确了经济适用住房属于政策性住房，购房人只拥有有限产权；购买经济适用房不满5年，不得直接上市交易，购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价并考虑折旧和物价水平等因素回购后，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售；经济适用住房单套建筑面积控制在60平方米左右；经济适用住房的价格应当以保本微利为原则，房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率不得高于3%，政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本价销售，不得有利润；经济适用住房供应实行申请、审核、公示和轮候制度。该《办法》成为目前我国城镇经济适应住房建设发展的基本方针。

从1994年开始，国家经济适用住房政策几经调整，经济适用住房的概念及定位不断发生变化，但其根本宗旨没有变，其保障性贯穿始终。经济适用住房制度对推动我国住房体制改革，促进经济发展和社会和谐起到了重要作用，但其发展过程中暴露出的种种问题也不容忽视，仍需在实践过程中进一步改进和完善。