法律援助质量标准化管理探析

王 超 (江苏省镇江市司法局法律援助管理处 江苏镇江 212001)

王秀萍 (江苏省扬中市法律援助中心 江苏扬中 212200) ■文

法律援助质量标准化管理探析

王 超 (江苏省镇江市司法局法律援助管理处 江苏镇江 212001)

王秀萍 (江苏省扬中市法律援助中心 江苏扬中 212200) ■文

随着法律援助事业的深入发展，法律援助的社会知晓率不断提高，案件数不断增加，法律援助逐渐成为维护广大弱势群体合法权益的有力武器，成为促进社会公平正义的重要力量。然而，衡量法律援助工作成效的关键标准不只是“数量”，“质量”才是法律援助事业的生命。因此，在法律援助案件办案数量不断增加的基础上，提高案件质量，成为当前法律援助工作需着重解决的问题。

一、法律援助质量管理的必要性

一是法律援助质量决定了社会对法律援助的认可度。从1999年法律援助工作在基层开展以来，经过10多年的发展，其逐渐被社会所了解熟悉，“没钱请律师打官司就找法律援助中心”成为一种通俗直白简明的“标志性宣传语”。但是随着对法律援助认知程度的提高，广大弱势群体在获得、享受政府提供的免费法律服务的同时，也开始对这项服务提出了“要求”。免费的服务也是服务，不仅要有形式、过程，更要有内容。只有高质量高效率的援助法律服务，才能获得公众内心的认可认同，才能真正体现法律援助这一政府惠民工程的价值所在。

二是法律援助质量是法律援助持续发展的关键。近年来，法律援助取得重大发展，每年的法律援助数都以10%～20%左右的速度递增。与此同时，法律援助机构也进一步规范、服务进一步优化。但是，法律援助作为一项公共服务，其价值不仅在于组织机构的规范、办案数量的提升上，更在于法律援助提供的服务所实现的效用上，而案件的质量也就决定了法律援助服务的效用。因此，在法律援助有了一定发展的基础上，努力提高服务质量、服务水平、服务绩效，才能真正体现法律援助所担负的扶助贫困、匡扶正义的力量价值，才能增强法律援助事业的生命力，促进法律援助事业持续、健康、长足发展。

二、法律援助质量管理现状

当前法律援助案件测评群众满意率普遍较高。在法律援助案件质量的管理上，应当从以下几个方面入手：

一是加大公开力度，开展案件测评。在法律援助接待大厅的显要位置公布法律援助律师的姓名、照片、相关工作制度和监督举报方式，方便群众对法律援助工作人员和案件承办律师进行监督。同时，从咨询、受理、办案过程、结案等多个环节开展案件质量测评，积极主动接受群众的意见和建议。

二是完善监督制度，落实律师点援制。建立健全首问负责、限时办结、对外承诺、当事人投拆处理、责任追究等制度;落实点援助制，由当事人从律师名册中选择自己中意和信任的律师办理案件。

三是开展案件跟踪，加强结案审查。为确保每个案件得到优质高效办理，对法律援助中心指派的案件，坚持办案过程全程监控，主动与法院、检察院、仲裁委加强沟通。通过回收征询意见表和电话跟踪调查的方法获得来自相关部门的反馈信息。与此同时，案件办结后及时回访，并就案卷的有关材料进行审查，发现问题及时指出，提出整改意见。

三、法律援助质量管理存在的问题

法律援助案件群众的满意率普遍较高，一方面说明法律援助案件总体办案质量较好;另一方面可能是基于受援群众多数是社会弱势群体，他们的受益心理导致对案件办理质量要求的降低，期望值的下降，但这恰恰说明了法律援助质量和质量管理的重要性。

实践中因为一些主、客观因素，导致法律援助的办案质量受到影响，而法律服务这一服务的特殊性，使法律援助的质量监管存在一些困难和问题。因为每个案件都具有个案性和独特性，不便用一个统一的质量标准进行详细的评价界定，而承办律师在案件办理中的个性化服务、办案的技术性、艺术性，也是不便量化考评的。

一是法律援助性质的“公益性”，影响了案件承办人的积极性。由于法律援助案件是公益性的，办案补贴标准偏低，有些地方案件的补贴标准，相对于一个法律关系不复杂、情节简单、经历时间较短的案件，承办人还能够勉强接受;反之，如果案情复杂，需要多方调取证据，则承办人往往显得力不从心，所得的补贴标准远远不能支付相关交通费、通讯费等开支，所以律师办理法律援助案件缺乏积极主动性，这在一定程序上影响了案件的质量。

二是法律援助质量评价的“非硬性”，压抑了案件承办人的竞争性。法律服务由于具有个案性，没有一个统一的硬性质量评价标准，现有的质量监管主要是当人满意度的测评及一些监督措施，而社会上往往根据案件结果对质量进行评价，这样的测评不具有专业性。援助案件的最终结果并不是衡量案件办理质量的唯一或者说重要标准，好或者不好、质量高或者质量低也不能仅凭借案件当事人的满意度来判断。每个案件的案情、复杂程序、当事人的期望值都不一样;付出的劳动也不能都与案件结果或当事人的满意度成正比。评判标准的单一、非硬性，导致了承办人办理援助案件的懈怠，因为只要结案，“好”与“不好”难以认定。而与此同时，由于案件质量评估标准的单一或缺失，必然导致激励机制的不完善，这样也在一定程序上压抑了承办人的积极性和竞争性，影响法律援助案件办理质量。

三是法律援助案件办理的“指派性”，影响了法律援助整体专业性。律师办理的法律援助案件，主要来源于援助机构的指派，而这种指派往往具有随意性，缺乏一个完善的指派机制，特别是在当前，律师业也正朝着专业化方向发展，这样的指派结果，必然会使一些律师办理了自己非专业所长的案件，影响了案件的办理质量。虽说现在试行点援制，但缺乏具体实用的操作办法，执行起来也面临诸多问题。这种援助案件办理的非专业性长久下去，必然影响了法律援助案件整体专业水平的提高。

四、法律援助质量标准化管理的几点思考

法律援助个案的特殊性决定了案件质量的评价不能适用统一标准，因为个案的“胜败”是法律事实与相关实体和程序法律共同适用、理性推理的结果，同样还会受到其他一些主、客观因素的影响，具有不可确定性。但是案件共同的最基本的质量指标或者同类案件的较低标准的质量要求，也是可以细分出来的。同时，对法律援助指派和提供过程的控制及标准设定，也能在一定程度上使法律援助的质量得到保证，即通过程序上的标准推进实体质量上的提高。

(一)法律援助办理流程的标准化

一是办理流程 (阶段)的时限要求。目前，对于法律援助的申请、受理、指派、结案后的归档等都明确规定了办理时限，各类的法律援助机构也都能严格按照相关规定程序进行操作。但是自案件指派给律师办理后，就出现了一段时间的真空。如，律师接受指派后进行调查取证、向法院提起诉讼进行立案等都没有具体时间规定。办理时间虽然属于办案程序性的规定，但也是法律援助案件总体质量的一个体现。在这方面，可以设定一个期限：如：律师接收指派后，正常情况下，在15天内收集完证据，并向法院 (仲裁委)提起诉讼 (申请);如果案件紧急的，7天内递交诉状 (申请);如果有特殊情况，可以向法律援助机构提交情况说明，并向当事人作出解释。另外，对于调解类的非诉案件，也可以确定1～2月的调解期限，调解不成的，通过仲裁或诉讼途径解决。这样，在案件的受理申请、指派、调查取证、立案、结案、归档、案件回访、组织评价、补贴发放等每一个可进行时段控制的环节和过程，都确定量化的标准。

二是案件流程 (阶段)的内容要求。除对法律援助办理流程时限设定标准外，对每个阶段和环节，法律援助机构及案件承办人必须完成的工作，形成的书面材料也要进行标准设定，确保每一项工作都到位。如：在咨询阶段，法律援助机构必须要有书面答复意见，对当事人的问题，提出初步的建议，并作出受理与否的意见;在受理审查阶段，法律援助机构要帮当事人初步分析案情，与欲指派的法律服务机构取得联系，确定欲指派的承办人，再向当事人介绍承办人的情况，征求当事人的意见，最终确定案件承办人，并办理好相关的手续;在调查起诉阶段，承办人在听取当事人案情介绍、进行调查取证后，必须与当事人分析案情，确定思路，进行风险告知;在案件结案后必须出具书面的案情分析和结案报告等等。对于非诉调解案件，承办人也应当拿出书面的调解方案，并征求当事人的意见。这样，法律援助机构与承办人在办理案件的每个环节 (阶段)所进行的每项活动和工作都有明确的标准细则规定，都有书面的记录或工作日志。通过对每个环节 (阶段)活动内容的标准设定和控制，能够使案件达到最基本的质量要求。

(二)法律援助个案考评体系的标准化

在制定案件流程细化标准的基础上，可以建立法律援助案件标准化考评体系，进一步推动法律援助案件质量的提高

一是制订分类等级考评标准。通过建立分类等级评判标准，将考评分成多个方面进行，如：是否有违反职业道德、执业纪律的行为;是否与当事人充分接触，进行案件交流、分析案情，听取当事人的意见;办理流程是否符合标准要求，各阶段的书面材料时否齐全;案件办理思路、方案是否合理、可行;案件办理过程是否审慎尽职;案件结果是否有一定的个案效果和社会效果等等。通过组织专业人员评价，对每个方面作出不合格、合格、优秀的等级评定，最后得出案件的总体评价。此外，可以探索建立同类案件办理最低标准要求，如针对劳动争议、婚姻家庭、交通事故损害赔偿等法律援助的主要案件类型，组织法律专业人员，制定一些基础的办案要求和标准。

二是建立标准的评估程序。案件的质量评估由法律援助机构在案件办结后组织进行。首先由案件承办人填写案件承办情况说明和结案报告，与卷宗一起交法律援助机构。其次，由援助机构定期组织专业评估队伍进行评估，在评估过程中，可同时向当事人、有关部门、承办机构了解案件承办情况。最后，由专业评估人员结合案件承办情况、卷宗材料进行测评，并确定案件质量等级：不合格、合格、优秀。

三是建立一支专业评估队伍。聘请司法、仲裁、律协等部门和组织有法律执业经历的资深人员担任专业评估人。这些人员需要具有一定的专业素质和人品修养，如口碑较好的退休法官和检察官、从事法学研究的学者、资深企业法务工作者、相关执法部门的执法人员等等。

(三)法律援助案件指派规则的标准化

基于法律援助受案范围及受援群众的特定性，法律援助案件类型具有专业性，主要集中于劳动争议、损害赔偿、婚姻家庭等。但是法律援助的运行机制，影响了法律援助专业化。首先，法律援助案件目前还主要依赖于社会律师办理，指派的随意性决定了法律援助案件办理不具有专业性。其次，即使了解律师的专业特长，法律援助的义务性、公益性也决定了法律援助机构不可能指派固定的几位律师办理法律援助案件。

因此，一方面要建立专业的法律援助队伍。目前律师业正向着专业化方向发展，加强法律援助业务的专业化，对提高法律援助的质量具有重要意义。一是提倡法律援助律师办理案件。法律援助机构的律师办理案件，主要集中于特定的几类案件，不仅有助于专业性的加强，而且因为更加了解当事人的情况，有助于办案质效的提高。二是开展法律援助业务培训。定期组织律师就援助案件办案情况和工作经验进行交流，总结探讨法律援助工作中存在的问题和不足，提高援助案件办理质量和水平。三是增加补贴标准。提升律师办理律援助案件的积极性和主动性，尝试建立一支稳定的办理法律援助案件的律师队伍。另一方面要确定各类案件的指派标准。一是对受理的案件依据法律关系、案件性质确定案件难易程度。根据难易复杂程度确定经验及资历不同的承办人办理，如办理难度较大的案件，需要执业3年以上的律师办理;办理案情简单的案件，有1年执业经历即可办理等等。这样的标准还可以细化。二是确定案件类型，力求将案件交由有一定专业特长的律师办理。同时，对于重大、疑难和敏感的法律援助案件应当遵守案件汇报制度，组织集体讨论，确定承办方案和具体承办人，确保办案的质量和效果。

(四)法律援助补贴及奖惩机制的标准化

一方面要实行办案补贴差额给付制。改变律师承办法律援助案件补贴一个样的不合理现象。根据案件性质、难易程序、律师办案质量等级确定差额补贴的标准，按标准支付承办人办案补贴。另一方面要建立办案奖惩制度。每年对认真负责且办案质量水平较高、办理援助案件数量较多的律师进行表彰，给予一定的物质奖励，并通过报纸、电台等方式向社会公众公开推荐，调动律师等法律服务人员承办援助案件的积极性。对不负责任、办案质量等级不合格的律师，可给予批评，向有关部门通报，且不再予以指派。对于因过错造成当事人权益损失的，依法追究相关责任。

(责任编辑 赵海鸥)