村官职务犯罪现状及法律分析

文◎金文胜 柴建桢

村官职务犯罪现状及法律分析

文◎金文胜*柴建桢**

村官职务犯罪在近些年来呈日益增多的趋势,引起了全社会的广泛关注。随着新农村建设的快步前进,惠农资金和惠农公共建设项目迅速增多,村官在人们经济生活中的重要性显著提高,村官的实际权力迅速扩张。因此,以刑法手段加强对村官职务犯罪的惩治和防控,保证村官职务行为的廉洁性,是建设社会主义新农村的急迫需要。

一、村官职务犯罪：现状与治理

近年来,村官职务犯罪呈现以下特点：发案数持续、显著的增长；作案手段通常直接简单；犯罪发生地域性比较明显；作案次数多、时间跨度长；社会危害性大。相关统计数据表明,随着国家对“三农”投入的大幅增加，涉农贪污贿赂犯罪明显呈增多之势。例如，截至2008年6月中旬,黑龙江省五常市人民检察院共立案查处涉农案件9件11人，占该院立案查办职务犯罪案件总数的50%。其中有7人为村干部,犯罪侵害对象大部分与土地补偿款、机动土地承包款有关。2008年1至5月，广东省佛山市检察机关立案查办涉农职务犯罪案件25件27人,涉案金额达1289万元。2008年1至5月，广西壮族自治区检察机关共立案查办涉农职务犯罪案件171件286人。2008年前六个月，湖南省检察机关反贪部门共查办涉农贪污贿赂犯罪案件107件139人。

在涉农职务犯罪案件中，村官是绝对的主力，其所造成的社会危害也非常严重。一些纵向比较的数据更是非常直观地说明了近年来村官职务犯罪案件的显著上升趋势。以合肥市为例,合肥市2005年查办的村官职务犯罪案件是4件7人；2006年是5件9人；2007年为6件28人。村官职务犯罪不只是发案数显著上升,而且社会危害性也在显著上升。还以合肥市为例，合肥市2006年查处的村官职务犯罪案件案值都在10万元以下,而2007年查处的村官职务犯罪案件案值最高达40万元。基于村官职务犯罪日益严峻的现实,最高人民检察院决定,2008年和2009年在全国深入查办涉农八大领域职务犯罪，包括农村基础设施建设、支农惠农资金分配审批管理发放、农村公共服务事业、农村土地开发征用及征地补偿款管理等领域发生的贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件。最高人民检察院还特别强调要求各级检察机关重点查办社会影响恶劣、人民群众反应强烈、党委政府关注的案件,贪污、挪用、私分涉农资金的大案要案，国家机关工作人员利用项目审批权、资金分配管理权索贿受贿、权钱交易的案件和严重侵害农民群众人身权利、民主权利、影响农村和谐稳定的案件。

在这一过程中，作为带领农民建设新农村的最基层的组织村支部和村民自治组织必然会扮演着重要的角色，村民自治组织在日常管理和财务方面的权力必将日益扩张。在这种背景下，如果不以强有力的手段查处村官职务犯罪，那么，无异于助长村官冒险犯罪的意识,无异于将巨大的国家利益和集体利益置于被犯罪人瓜分的境地而不加保护。要想实现建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村的目标,就必须加强村官职务犯罪防治的立法,大力查处村官职务犯罪。

二、村官职务犯罪主体身份的法律分析

1979年刑法及其相关的法律解释规定村官属于国家工作人员,村官犯罪属于国家工作人员职务犯罪。1997新刑法修改了这些规定,根据1997年刑法第93条第2款之规定，村民居委会等村基层组织人员被排除在国家工作人员的范围，［1］使得村官不再具有刑法意义上的国家工作人员身份。因为村官既不是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，也不是其他依照法律从事公务的人员。从刑法立法角度看，对村民委员会的工作人员能否视为国家工作人员并不明确。

由于立法上的不明确，导致理论上对村民委员会成员能否视为国家工作人员一直争议不断。一种观点认为，应当从该委员会是否依法从事公务这一国家工作人员的本质特征出发来判断。详言之，如果是从事的仅是本集体组织的事务，如管理村中的集体财产，就不能以国家工作人员论。但是，如果是受行政机关委托，代替行政机关从事一定的行政管理事务，在这种情况下，实际上是依法受委托在从事公务，则应视为《刑法》第93条规定的“其他依照法律从事公务的人员”，应以国家工作人员论。另一种观点认为，村民委员会的工作人员是农村集体组织的管理人员，不属于国家工作人员，不具备《刑法》第93条所规定的国家工作人员条件，不具备《刑法》第382条、第385条规定的条件。［2］

关于如何理解《刑法》第93条的争论仍十分激烈，尤其是对村（居）民委员会组成人员能否视为国家工作人员，检、法掌握不一。这种现状直接影响刑事执法的统一性和法律的权威性。鉴于此，2000年4月29日，全国人大常委会颁布的《关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第93条第2款规定的其他依照法律从事公务的人员：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放；（二）社会捐助公益事业款物的管理和发放；（三）土地的经营、管理和宅基地的管理；（四）土地征用补偿费用的管理和发放；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。《刑法》第93条第2款规定的是视为刑法意义上的国家工作人员的范围。因此，93条第2款的解释实际上就是明确了村官在协助人民政府从事上述七项管理工作中犯罪时,构成国家工作人员职务犯罪。

《解释》颁布后，村民委员会等村基层组织人员能否视为国家工作人员的问题在一定程度上得到了解决。但从实践看，如何认定是否属于“协助人民政府从事行政管理工作”？“协助人民政府从事行政管理”与“受委托从事行政管理”是什么关系等，理论和实践上认识还是不统一。如村基层组织人员管理对口帮扶单位捐助款物是否属于协助人民政府从事 “社会捐助公益事业款物的管理”？村基层组织人员对土地征用后政府“返还地”的经营管理行为如何定性？在国家办理土地征用正式手续之前，用地单位直接与村里协商并将土地款项交付村里，这类款项是否属于“土地征用补偿费用”？土地征用补偿费用与村集体资金混在同一账户时，村基层组织人员利用职务上的便利进行侵吞、挪用或为他人谋取利益，收受贿赂的，应如何定性？［3］这些问题仍然悬而未决，争议依旧。

笔者认为，2002年12月28日第九届全国人大常委会第三十一次会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》中规定的在受国家机关委托代表国家行使职权的组织中从事公务的人员主要解决的问题是渎职犯罪中的国家机关工作人员的身份，而全国人大常委会颁布的《关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》是关于村民委员会等村基层组织的国家工作人员的问题，两个解释要解决的问题不是一个方面；并且《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定的是受委托的组织是“代表”国家直接行使职权的组织，与村民委员会等村基层组织的“协助”人民政府从事行政管理工作有很大的区别，虽然事后在行政法上承担行政责任时都不能作为独立的诉讼主体，但是在法律的执行上，“代表”意味着受委托之后行使职权更加直接，权力的空间和自由裁量更大，而“协助”一词的从属性意味更明显。

三、具体罪名的法律适用问题

（一）涉及土地补偿费的犯罪

对于土地补偿费部分，如上所述为农村经济组织集体所有，但在土地补偿费尚未划入村集体账户之前，该款项尚属于国家财产，农村基层组织人员在协助政府确定补偿费过程中涉嫌利用职务上的便利，非法占有公共财物，且符合其他犯罪构成条件的，则应当认定为贪污罪。但这种情况实际上是极少发生的，因为在政府确定土地征收补偿方案后，土地补偿资金直接就打入了村集体帐户，除了专门负责补偿费拨付的国家工作人员之外，村委会等农村基层组织人员很少有接触的机会，即使是犯罪也不是利用自己的职务便利，而是利用其他国家工作人员的职务便利，对其进行定罪量刑的依据应该是《关于审理贪污、职务侵占案件如何认定共同犯罪几个问题的解释》第1条而不是《关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》，即对其应以贪污罪的共犯来论处。

土地补偿费自进入村集体账户之后，其所有权就应由原先国家所有转变为村集体所有，对于该费用的管理和使用是村集体组织自治范围内的事项的，虽然也涉及管理性的事务，但这并不是代表国家而行使的，农村基层组织人员利用职务的便利将其私分，笔者认为其行为已经不再是协助人民政府实施行政管理了，而是在处理本职范围内的事情，因此其不具备国家工作人员的身份，也就谈不上贪污了，应根据《刑法》第271条第1款的规定，以职务侵占罪定罪处罚。

（二）涉及安置补助费的犯罪

安置补助费用的处置主要分为三种：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。若是确定由其他单位负责安置或直接发放给被安置人员的，安置补助费一般由政府直接支付于安置单位或被安置人员，也就不涉及村委会等基层组织人员对安置补助费的管理问题。以下主要就涉及由集体经济组织负责安置的情形进行分析，安置补助费是由省级以上人民政府确定的，必须专款专用，村集体经济组织只有管理权和使用权，不具有所有权，在发放到村民之前属于公款，而且村集体对安置补助费的管理和使用是政府监督之下进行的，因此其行为应属于协助人民政府的管理行为，所以根据全国人大常委会2000年4月29日《关于〈中华人民共和国刑法〉第93条第2款的解释》，村基层组织人员在实施这一行为的过程中，具备国家工作人员的身份。在此条件下，无论单纯村基层组织人员利用职务便利实施对该安置补助费的侵吞、私分，还是其与其他国家工作人员共同实施这一行为，均构成贪污罪。

（三）涉及地上附着物和青苗补助费的犯罪

对于涉及地上附作物和青苗补助费部分，从地上附着物和青苗补助费的性质来看，它是国家对地上附着物和青苗所有者因土地征收而造成地上附着物和青苗损失而进行的直接补偿，双方的主体直接为国家和地上附着物和青苗的所有者，村委会等基层组织在涉及该费用时只是协助政府的管理和发放，其管理和发放的过程直接体现着国家的代表性，并不涉及村集体的自治问题。因此，在将地上附着物和青苗补助费发放到村民手中之前，应当认定为协助人民政府从事行政管理的公务行为，在地上附着物和青苗补助费打入村集体帐户而未发放到村民手中前的这段时间，村委会等基层组织人员涉嫌利用职务上的便利，非法占有公共财物，且符合其他犯罪构成要件的，则应当认定为贪污罪。

（四）三项费用混合无法分清时的法律适用问题

在实践中，由于土地征收补偿各项目费用一般都是通过转账方式一齐打入村集体账户的，不仅各项目的土地征收补偿费用存在混同，而且还同村集体原有的其他集体资金存在混同的问题。从而导致相关犯罪指向款项常常也是杂合一起的，可能既涉及土地补偿费的犯罪，也涉及安置补助费、地上附作物和青苗补助费甚至村原由集体资金的犯罪，这就面临如果以上两项费用或者三项费用均有涉及时应如何认定犯罪性质的问题。

笔者认为，在具体认定涉及土地征收补偿费用犯罪过程中无法区分涉及具体的哪项费用时，如果所涉及的数额属于较轻法益的金额范围之内的，那么应以侵犯较轻法益的情形来认定。

“三农”问题是全党工作的重中之重，其核心是农民，而土地是农民的命根子，征收农村土地必然会触及他们的根本利益，故而对他们进行赔偿就是一个至关重要的环节，可现状是在赔偿过程中，往往有许多侵害农民切身利益的职务犯罪发生。另外，虽然《关于<中华人民共和国刑法>第93条第2款的解释》对村委会等基层组织人员在何种情形应认定为国家工作人员已作了类型化的规定，但这依然无法消除刑事司法实践中对于该问题的争议，尤其像本文所主要探讨的涉及“土地征收补偿费用的管理”过程中的犯罪性质认定问题，由于对国家公务以及对土地征收补偿费管理的性质不同认识，导致了具体司法实践过程中罪名的认定和刑罚的适用均存在不同做法，笔者希望通过此文的探讨，对以后的犯罪预防和办案工作有所帮助。

注释：

［1］刑法第九十三条第二款规定：国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

［2］参见赵秉志：《刑法学各论研究述评》，北京师范大学出版社2009年版，第594页。

［3］参见邓楚开：“村组织人员职务犯罪认定六大难点”，载《检察日报》2009年7月26日。

*北京市人民检察院第二分院反贪局侦查一处助理检察员［100078］

**北京市人民检察院第二分院反贪局侦查一处书记员，北京师范大学刑科院在读博士研究生［100078］