对人民监督员选任制度的思考

文◎谭可为

对人民监督员选任制度的思考

文◎谭可为*

2010年10月26日最高人民检察院颁布了《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），全面推行人民监督员制度。人民监督员制度实施以来，在实践中起到了促进检察机关依法文明办案，提高办案质量，保障维护人权的良好效果，初步建立起了对检察机关自侦案件有效的外部监督制约机制，引起了社会的广泛关注。然而，作为一项新制度，人民监督员制度在许多方面还存在着不完善之处。其中，作为基础性制度的人民监督员选任机制尤为关键。

一、关于人民监督员的选任资格

《规定》第四条规定：人民监督员应当具备下列条件：①拥护中华人民共和国宪法;②有选举权和被选举权;③年满二十三岁;④公道正派，有一定的文化水平;⑤身体健康。第五条规定了不宜担任人民监督员的人员：①受过刑事处罚或者受到刑事追究的;②受过劳动教养或者行政拘留处罚的；③被开除公职或者开除留用的。其第六条还规定了五类不宜担任人民监督员的人，包括：①党委、政府及其组成部门的负责人；②人民代表大会常务委员会组成人员；③人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的在职人员；④执业律师、人民陪审员；⑤其他因职务原因可能影响履行人民监督员职责的人员。

该《规定》与最高人民检察院颁发的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》和《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》相比，在人民监督员选任方面最大的不同就是取消了 “各级人民检察院的人民监督员中，人大代表、政协委员应当占较大比例”和要求“有一定的政策、法律知识”的规定。本《规定》颁发以前，在实践中人们对人民监督员的选任是有较大争议的，争论的焦点主要在于人民监督员应当是 “大众化”还是“精英化”。从本《规定》的相关规定来看，人民监督员偏重大众化的色彩。笔者对于取消“各级人民检察院的人民监督员中，人大代表、政协委员应当占较大比例”的规定是不持异议的，但笔者以为，担任人民监督员必须具备一定的法律基础。理由如下：第一，从人民监督员的职责来说，《规定》第十七条对人民监督员的职责作出了详细的规定，人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：（一）应当立案而不予立案或者不应当立案而立案的；（二）超期羁押或者检察机关延长羁押期限决定不正确的；……上述七项对人民监督员职责的规定明确且专业。法律是一门专业性很强的知识、技术和思想体系，适用法律需要理解法律，掌握法律技能和方法，而理解法律首先必须具有法律的知识和思维。随着法律活动日益专门化、职业化，没有一定的法律职业教育的训练、掌握专门的知识和技术，是难以操作法律的，可以说，若一名人民监督员不具备一定的法律知识而要充分履行其职责、发挥其特定的作用，这是难以想象的，结果也就可想而知：要么盲目地随从检察机关的意见，要么发表一些不着边际的言论。第二，从人民监督员的监督工作程序来说，《规定》第三十条第二款规定：“人民监督员在评议时，可以对案件事实、证据和法律适用情况、办案程序、是否同意检察机关拟处理决定（意见）及案件的社会反映等充分发表意见。”由此可见，检察机关选任的人民监督员与人民法院选任的人民陪审员在工作内容上是有差异的。人民陪审员在审判过程中仅对案件事实作出决定，而不对法律运用作出评价。人民监督员则不然，其不仅要对案件事实发表意见，也要对案件的法律适用发表意见，还要对案件的办案程序等发表意见。因此，若无一定的法律基础，又如何能开展工作？综上，笔者认为，强调人民监督员的大众化，并没有错，但人民监督员如果不具备一定的法律知识，忽视其需在专业、技术、法律上具备的知识能力，就很难争得对案件评议监督的话语权，是难以履行好监督职责的，即使是履行职责，也难以使民众信服，甚至还会导致检察人员对人民监督员监督能力的不够信任，产生冷漠、轻视的情绪倾向，严重影响案件监督的严肃性、权威性，最终可能导致外行监督内行，导致监督步入形式化和象征化，使之成为作秀或摆设的花瓶。［1］

二、关于人民监督员的选任程序

《规定》关于人民监督员选任程序规定了9个条文。其中第三条规定：“地市级以上人民检察院应当确定相关机构负责人民监督员工作，县级人民检察院可以确定相关机构或者专人负责人民监督员工作。”第九条规定：“省级、地市级人民检察院可以商请机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐人民监督员人选；公民个人可以向本人工作单位所在地或者住所地的人民检察院自荐报名。”第十条规定：“选任人民监督员，应当提前向社会公告人民监督员的选任条件、程序和名额、任职期限等相关事项。”第十一条规定：“省级、地市级人民检察院根据本规定第四条至第六条的规定，组织对推荐和自荐人选进行考察，提出拟任人民监督员人选并向社会公示，公示时间不少于七日。公示中发现有不符合人民监督员选任条件的，应当取消拟任资格。”第十二条规定：“拟任人民监督员人选经公示后，由省级、地市级人民检察院作出选任决定并颁发证书。……”

通过以上规定可以得知，人民监督员从选拔到聘任，全部是掌握在检察机关的运作程序中。人民监督员制度的设计初衷是建立外部监督机制，而这种“自己聘任监督者”的做法无疑会让人对这种外部监督的独立性产生怀疑，其现实的监督效力也会受到影响，也是人民监督员制度面临的主要批评的地方。笔者以为，设立人民监督员制度的宗旨是由来自民众、代表民众的人民监督员对一定范围的检务活动进行监督，本质上属于外部监督而非检察机关内部监管。而由检察机关选任的人民监督员则容易造成人民监督员的监督行为流于形式，其对检察机关的态度基本是配合而非监督，不仅会降低监督实效，而且会影响民众对该制度的信任。

而且，《规定》第三条规定各级人民检察院应当或者可以设立相关机构或者专人负责人民监督员工作；《规定》还将保障人民监督员履行职责单独列为一章，共六个条文。其中，第四十条规定人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，人民检察院应当适当补助；第四十一条规定人民检察院为实施人民监督员制度所必需的经费，列入人民检察院公用经费保障范围。这虽然都是开展人民监督员工作的必要，但同时也令监督者与被监督者的关系纠缠不清，一定程度上破坏了监督的独立性。笔者以为，人民监督员制度要真正履行职责，充分发挥监督职能，就必须要求人民监督员制度独立于检察机关，同时在经费保障方面也应独立，当然，这需要国家立法的明确规定。

再者，人民监督员的选任主要通过机关、团体、企事业单位和基层组织等推荐或者本人自荐的方式，且所有选任程序都有检察机关参与或主导，社会大众在一定程度上也会对人民监督员的选任产生质疑，认为其代表性与广泛性的不足，也不利于实现真正的司法民主。

三、关于人民监督员的任期

《规定》第十三、十四、十五、十六条对人民监督员的任期进行了规定。其第十三条规定：“人民监督员每届任期五年，连续任职不得超过两届。”笔者以为，《规定》设计的人民监督员任期太长，不利于开展工作。第一，任期时间太长，会影响到人民监督员自身的工作和生活，进而影响人民监督员监督的积极性；第二，人民监督员任期时间太长，会磨损人民监督员的激情。作为一项维护司法公正的义务，人民监督员在履行过程中激情是有限的，易导致人民监督员产生厌倦心理，导致对监督工作的不负责任；第三，熟人化降低监督效果，会产生司法腐败。检察机关聘请人民监督员，安排各项监督事宜，加之人民监督员长达五年的任期，有充分的时间足以使得监督者和被监督者的“交流”深入，人民监督员与检察院之间的熟人化趋势会日渐加强，进而导致人民监督员制度的监督效用递减，[2]甚至还会产生新的司法腐败。此外，实际操作中往往存在检察院根据实际情况挑选监督员，决定人民监督员回避的情形，进而人民监督员“监督”被动，而监督结果也变得可操控。［3］关于人民监督员任期的规定，笔者认为,可参考日本的检察审查会制度。检察审查会是日本特有的，旨在消解实行检察官起诉独占主义和起诉便宜主义之弊端，防止检察官滥用检察权而规定由检察审查会代表国民，对检察官作出的不起诉案件是否正确进行审查的一项司法制度。根据该制度，每名检察审查员的任期为6个月。该规定的初衷是因为较短的任期既可以避免审查员和检察官之间的熟人化问题，也为更多民众参与该项制度提供了机会。人民监督员制度对此项规定可吸纳。

注释：

［1］李泽明：《人民监督员制度研究》，载《行政与法》2004年第12期。

［2］卢荣荣：《监督与情面：熟人化对人民监督员制度效用的削弱》，载《香港社会科学学报》2006年第31期。

［3］张怀顺、吴明磊：《关于人民监督员选任问题的思考》，载《中国司法》2008年第10期。

*广东省增城市人民检察院党组书记，检察长［511300］