非均衡条件下的人力资源市场公共服务道路

● 许华尧 王润泽 王拥军

人力资源市场的均衡状态指人力资源市场中各要素所处的力量相当、相对稳定、合理变动的状态。然而，目前，我国的人力资源市场具有非均衡特征。在非均衡条件下，政府所属人力资源服务机构是走市场化道路，还是走公共服务道路？近十年来，这个问题一直是关系到人力资源市场发展和政府所属人力资源服务机构发展的核心问题。

一、人力资源市场的非均衡特征

人力资源市场是以人力资源价格为基础的人力资源供给方与需求方之间的交换关系，它涉及四个方面，即市场要素（劳动力的供给、劳动力的需求和劳动力的价格）、市场媒介（现场场地、互联网络、电话网络、平面媒体等）、市场承办方（政府事业单位、非营利性机构或公司）和市场监管方（政府机构、行业协会或工会组织）。均衡的人力资源市场表现在用人单位和劳动者能够自由、公平和平等地参与人力资源市场的配置活动，这有利于优化资源配置效率、实现同工同酬、充分就业和公平就业。然而，在目前的人力资源市场范畴中存在着严重的非均衡特征，具体表现在以下方面：

1．供求关系的非均衡。突出表现是人力资源供给总量庞大，供求矛盾和结构性矛盾明显，城镇新成长劳动力特别是高校毕业生和农村富余劳动力和就业问题突出。2009-2012年间，全国高校毕业生每年都在600万人以上，初次就业率大约是70%，每年都有100多万应届毕业生找不到合适的就业岗位。

2．年龄结构的非均衡。在2010年全国人口普查数据中，我国人口劳动力年龄结构变化迅速，特别引人注目。大陆人口年龄结构变化迅速0-14岁人口约2.2亿，占16.60%；15-59岁人口约9.4亿，占70.14%；60岁及以上人口约1.8亿，占13.26%，其中65岁及以上人口约1.2亿，占8.87%。同2000年第五次全国人口普查相比，0-14岁人口的比重下降6.29个百分点，其他年龄段的分别上升了3.36、2.93和1.91个百分点。1990年到2000年十年间年均增长率是1.07%，而2000年到2010年只有0.57%，而且这种趋势将会加剧。据推算从2015年左右开始，“人口红利”逐渐减退甚至消失，劳动力成本上升成为必然趋势，用人需求与市场供应的短缺矛盾将越来越突出。

3．收入分配的非均衡。集中表现在城乡之间、地区之间、行业之间和居民之间的收入差距不断扩大，贫富差距越来越明显。我国城乡居民收入差距1990年、1995年、2000年和2010年分别为2.2:1、2.71:1、2.79:1和3.23:1，成为世界上城乡收入差距最大的国家之一。其他较突出的不平衡如区域间居民收入差距、垄断部门和竞争部门之间的工资差距以及因财产分布的不平等而引起的收入差也在明显扩大且有持续扩大的趋势。

4．劳动关系的非均衡。当前我国劳动关系总体上是好的，非均衡主要体现在用人单位与劳动者博弈过程中双方力量与权益的不对称，强单位弱劳动现象突出。这反映了劳动力市场体制的不完善、用人单位单边化现象、劳动者的天然弱势地位、工会组织作用的势微、契约虚化缺乏约束力、劳动关系双方缺乏真正的市场博弈和讨价还价机制以及政府监管不到位。

5．市场效力的非均衡。由于公务员、事业单位工作人员和企业工作人员之间管理机制不一样,社会保障制度不统一;全民所有制事业单位专业技术人员与管理人员的辞退、辞职的暂行规定与公务员辞职、辞退的暂行规定的不完善，影响了国家机关与事业单位人员的出口，这些都导致了人力资源市场机制的效力难以有效发挥。

人力资源市场非均衡特征的实质是人力资源市场发育和配套措施不够完善，其直接后果是人才配置失当、使用不足、配置失位错位、结构性短缺严重、失业现象加剧，人才庸散和浪费现象严重。

二、两种人力资源市场均衡化理论

在改变人力资源市场非均衡特征的过程中，有以下两种观念值得我们关注。

1．完全自由市场理论

完全自由市场理论主张让市场担负起人力资源配置的责任，通过市场机制完全解决就业和发展问题。这种理论认为，所有失业都是自愿失业，自由的就业市场可以解决失业问题；只要失业者将自己的标准降到足够低，他们就总能够找到工作，同样，雇主如果能够降低标准，也总能够找到工作者。

1998年我国提出了“劳动者自主就业,市场调节就业,政府促进就业”的就业方针，市场配置机制开始影响和推动人力资源的流动和配置。“让市场对人力资源配置起基础性作用”就是劳动者主要通过人力资源市场获得就业机会，用人单位主要通过人力资源市场配置劳动者。自主择业、自主选任、公开选拔和公开招聘都是人力资源市场化配置的具体表现，民营企业和外资企业是通过市场来选聘人才的，党政机关、事业单位和国有企业中新录用的工作人员也主要是通过市场机制选拔的。人力资源的市场配置机制有利于海量人力资源信息的处理，有利于提高人力资源就业机会的均等性，促进人力资源的公平就业，防止“公共权力寻租”现象。

然而，始于2008年的金融危机告诉我们，完全依靠市场机制难以解决公平和效率问题，无法完全解决就业问题。完全自由市场理想状态的实现需要诸多因素充分和均衡到位,但目前的人力资源市场非均衡特征突出。这些因素常常使人力资源市场供求双方的交换关系难以平等、透明和公正，很难实现充分就业。实践证明，完全依靠市场手段解决社会服务问题往往出现“市场失灵”，其后果就是“就业难、就业贵。”

2．人力资源市场公共服务理论

2010年度诺贝尔经济学奖获得者，戴蒙德、迪萨里迪斯和莫滕森驳斥了完全自由市场理论，剖析了就业市场之所以失灵或低效的原因，为我们更好地理解就业市场的运作机制、社会保障以及就业公共服务机制提供了理论架构。在市场中，雇主和劳动力经常需要时间和资源找到对方，存在巨大的风险和成本，他们在相互寻觅的“摩擦”过程中让市场变得失效或低效,由此引发了失业和职位空缺的同时存在。

可见，就业市场不能完全靠自由市场来解决失业问题，就业市场的主办方也不应都是营利机构,强化人力资源市场公共服务要成为政府的重要责任，其核心就是强调对人力资源市场的公共服务。具体地说，通过建设统一规范的人力资源市场，提高市场信息透明度，促进市场效能;构建公共就业服务平台，弥补市场缺陷的职责，防止就业歧视，确保市场公平，降低就业市场中的风险和成本。

三、人力资源市场公共服务道路的基本思路

在一个建设人力资源市场公共服务平台体系内，构建统一规范市场和强化公共服务是统筹解决就业问题的两个着重点。建设人力资源市场公共服务平台的目标就是通过提供公共就业服务，增进市场的发育水平，提高市场的功能水平，维护市场正常运行，调控信息不透明和就业歧视现象，促进各类人力资源，特别是弱势群体，获得有效的就业机会，促进各类人力资源的合理和优化配置。人力资源市场公共服务机构是政府举办的，为劳动者提供公益性就业服务的主要载体。

1．建立统一规范的人力资源市场

首先是建立统一规范的人力资源市场。“统一规范”一是统一人力资源市场网络，建立劳动者或用人单位可以便捷自由地选择自己喜欢的用人单位或劳动者的“大市场”；二是统一政策，就是针对用人单位、劳动者和人力资源市场承办机构的管理法规和监督方式的统一，建立覆盖公务员、事业单位工作人员和企业工作人员的统一的社会保障制度，促进人力资源市场主体平等到位；三是政府部门所属的人力资源市场承办机构的目标责任和运营方式的统一规范。用人力资源市场来整合人才市场和劳动力市场，有利于打破身份管理和条块管理等具有计划经济性质的体制障碍。人力资源市场和公共服务的融通可以产生耦合效果，公共服务能使人力资源市场的效能更好地发挥，人力资源市场能使公共服务更公平、更普遍。

2．发挥公共就业服务的支撑和引领作用

公共就业服务是政府调控市场和促进就业的重要手段，起着支撑和引领经济社会发展的重要作用。必须坚持让人力资源市场在配置人才方面起基础性作用，大力发展公共就业服务，建立健全公共就业服务体系，强调公共就业服务的针对性、公正性和有效性。

“针对性”就是对一些困难群体采取因地制宜的服务，例如为残疾人、就业困难高校毕业生和其他弱势群体提供就业援助、创业帮助和职业指导服，。促进下岗待业人员、农村劳动力和高校毕业生就业。“公正性”就是公共就业服务在实现其目的的过程中要对所有服务对象“一视同仁”，以体现人力资源市场的平等参与权。“有效性”就是由公共就业服务平台收集、整理岗位信息在网上发布，对上网求职的各类人才提供就业政策咨询、职业指导和就业信息等就业服务，针对不同时期的重点群体提供专门的就业服务，促使劳动者和用人单位的求职、招聘成本回归到合理水平。

3．发挥公共就业服务机构的主渠道作用

在就业公共服务中，政府主要负责宏观管理和保障，是公共服务的规划者、支持者和管理者。公共就业服务是政府的一项重要职能，是实现人力资源市场配置的重要支撑和保障。

提供公共就业服务的主要载体是政府设立的公共就业服务机构。这些机构是国家为了社会公益目的，以向社会提供人力资源公共服务为主要职责，以提供非营利性人力资源服务为主要内容，以实现社会效益和人才效益为根本目标的事业单位。其职能应为帮助和促进各类群体（特别是高校毕业生和其他就业困难者）的就业，负责市场供求信息的收集、统计、分析、发布工作，开展人力资源政策法规宣传和咨询服务，组织本地区紧缺急需人才的引进，农村人才资源开发及相关服务，流动人员人事档案管理及相关社会保障服务。

4．人力资源市场公共服务与人力资源市场的有机结合

公共就业服务与人力资源市场机制的发挥必须相互依托、双管齐下。仅靠自发的人力资源市场，既会提高就业成本，也不能有效地解决困难群体的就业问题。而仅靠公共就业服务也难以彻底解决人力资源就业问题，因为需要就业的人群庞大、政府的信息服务能力有限、可开发的公共就业岗位有限等。所以，必须建立统一规范的人力资源市场服务体系，促进人力资源市场主体能享受合理和均等的服务；建立有效的市场监管和市场运行机制，促进人力资源市场主体能够通过市场实现公平和优化的配置。

人力资源市场公共服务道路的发展思路是通过重点提高人力资源公共就业服务机构的效率和效能，实现建立和完善政府所属的、人力资源信息网和人力资源集散基地的目标。一是岗位拓展，提高这些岗位的透明性、易得性和公平性。拓展产业就业岗位，创造更多智力密集型就业机会；拓展企业就业岗位、拓展科研项目就业岗位、开发基层就业岗位。二是全面推进公共就业服务信息化建设，统一规划，整体推进，建立健全以覆盖城乡的公共就业服务信息网络，实现信息联网和业务经办信息化，实现岗位供给和需求信息库整合、信息网联接和资源共享；三是建立健全公共就业服务信息服务制度，加强公共就业信息的收集、汇总和发布，并以此为基础，扩展就业信息覆盖范围，为社会提供更多更广的人力资源市场信息；四是胜任能力拓展，提高各类人力资源的岗位胜任力。高校加强实践教学和职业资格培训，推动见习、实习，提高毕业生岗位胜任力；加强创业教育和培训，提高创业意识和能力。五是组织专家开展就业政策咨询和职业指导活动，通过举办高校毕业生就业服务周、就业服务月等系列专项活动，落实相关扶持政策，加强就业服务和就业援助。六是加强社会保障水平，保障各类人力资源的生存权和发展权。规范和落实各类社会保险制度，完善人事档案管理制度，完善就业和创业扶持政策。