采矿权市场化出让中“价高者得”的思考——以南京为例

夏敏楠

（南京市国土资源局, 江苏 南京 210005）

采矿权市场化出让中“价高者得”的思考
——以南京为例

夏敏楠

（南京市国土资源局, 江苏 南京 210005）

采矿权通过招拍挂出让，“价高者得”已将近十年，“价高者得”打破了传统的有偿取得采矿权制度，促进了矿业发展，改变了国有矿山一统天下的局面。但是“价高者得”在实践中遭到误读，导致竞争激烈，最终成交价过高，采矿权人甚至无法兑现价格，影响市场发展；采矿权人后续投入无力，使管理部门日常监督困难；容易导致急功近利，人为囤积炒矿，造成资源浪费。政府不应对采矿权价款期望过高，应恰如其分，考虑采取多种出让方式，在“价高者得”外适当考虑其他综合因素，并正确认识采矿权市场在矿业开发中的作用。

采矿权；出让；价高者得；市场化

采矿权通过招拍挂有偿出让已近十年，其中“价高者得”一度被看做是矿产资源市场化配置的最佳选择。但随着采矿权市场建设向纵深推进，管理部门在实践中如何通过市场机制，更为科学合理、高效环保地利用好有限的矿产资源，“价高者得”无疑值得做更深层次的探讨，本文结合南京市采矿权市场化建设情况对“价高者得”的现行方式进行了反思，并提出了相应对策。

1 南京市采矿权市场化出让概况

南京市采矿权市场化建设起步于2002年，首批拍卖出让2宗采矿权，迄今已近10年。（参见表1）

采矿权市场化建设在发挥市场机制功能、促进矿业开发科学发展、建立国家矿产资源保障体系、推进矿产管理体制改革中发挥了积极作用，体现在以下方面：

1.1 打破了传统无偿取得采矿权的制度

市场化出让格局在南京牢牢确立，无偿申请获得采矿权已成为历史，采矿权人普遍接受了市场化出让方式，为完善采矿权有偿取得制度积累了经验。

1.2 促进了矿业的强劲发展

随着矿产品价格不断攀升，在申请采矿权的热潮中，市场化建设遏制了管理混乱，初步发挥了采矿权市场配置各生产要素的基础性作用，提高了配置效率，减少了腐败行为。尽管全市矿山数量减少，但矿山年度平均矿业产值稳定上升，8年来上升了近10倍。（参见表2）

1.3 改变了国有矿山一统天下的局面

采矿权出让只审查报名者资质及资金实力，但对所有制性质未做过多限制，已初步形成了以国有矿山为主体，个体、私营、股份制等多种所有制经济矿山共同发展的经济格局，提高了矿业市场竞争能力。

2 采矿权出让中“价高者得”遭误读

招拍挂出让有效地解决了矿业权的财产权问题，“价高者得”一度被看作矿产资源市场化配置的最佳选择。但随采矿权市场化建设向纵深推进，片面强调“价高者得”容易忽视实际开采技术能力，容易忽视对环境的整治，容易出现后续资金投入不足，甚至带来一些其他问题。管理部门如何完善市场化出让机制，更为科学合理地开发利用好有限资源，“价高者得”无疑值得做更深层次的探讨。

2.1 问题一：“价高者得”导致竞争激烈，最终成交价格过高，采矿权人甚至无法兑现价款，影响市场发展

2006-2007年南京市国土资源局监察部门与市行政效能投诉中心曾对价款收缴情况进行效能监察，当时全市有偿出让采矿权140宗，成交价款3.977亿元，应收价款2.745亿元，实际收缴到位仅1.554亿元，拖欠1.191亿元。经1年努力，实际追缴到位价款仅0.43亿元，可见有相当一部分采矿权人连出让价款都无力缴清。尽管原因多样，但不可否认其中因单纯“价高者得”导致采矿权人为拿矿非理性叫价，中小采矿权人本身实力不强，一旦市场行情转向资金链相对更易断裂。

2006年后采矿权出让大多由拍卖改为挂牌，就是希望通过较长挂牌时间，报名者出价更为冷静理性，同时基本要求一次性付清价款，以淘汰部分实力不够的报名者。但从实践看，一旦出现多个竞争者，仍会在最后阶段转入现场竞价，很容易使竞买人不够理性。如2010年某砂矿挂牌，14个竞买人喊价60轮将起始价230万元采矿权抬至2505万元，超过起始价10倍。同年某建筑石料矿出让，7个竞买人激烈竞争最终成交价飚升至5800万元，成交单价创全市历史最高。两宗采矿权最终因成本过高，竞得人冷静后均反悔并拒签合同，按规定被没收保证金46万和500万元。

没收保证金绝非管理部门出让初衷，但事实上因喊价过高最终无法兑现价款，导致出让失败的绝非个案，其根源与单纯“价高者得”不无关系。

2.2 问题二：“价高者得”导致采矿权人后续工作投入无力，在安全、环保、日常监督等方面给管理部门带来困扰

以浦口区2004年出让的某建筑石料矿为例，800万元底价经多轮激烈角逐以4680万元被某民企竞得，创当时天价。但该公司在经过一段时间开发后，终因拿矿成本过高，并考虑设备购置、生产线布置、环保等后续投入，担心成本回收周期过长，最终2年后经法院剩余资源量被管理部门收回。

南京市出让较多为小型建筑用砂、石、土矿，其开采成本一般由人员工资、资产折旧、管理、销售、财务费用等内容构成，我们在江宁、六合、浦口三个区各选择1家2010年出让的矿山，由3家不同技术单位对其成本费用进行测算，发现采矿权价款占总成本比例在10%-15%，该项异常上升后，由于普通建材附加值较低，销售价格短时间内不会同步上升，采矿权人只有通过压缩其他方面的投入维持正常利润。体现在日常管理中，就是采矿权人可能减少安全环保等方面的投入，甚至越层、越界开采以获取额外收益。

“价高者得”也给管理部门带来以下后续问题：一是以高价得者反悔比例很高，为减少损失必然推卸自身责任，在各方面给管理部门出难题或不配合管理。二是采矿权人拿矿成本过高，必然以更高价格出售矿产品，与采矿权出让更多是为改变地区矿业布局，稳定平抑当地建材矿产品市场价格起到调控作用的初衷背离。三是管理部门采取出让方式的初衷是希望采矿权人继续投资进行实质性的矿业开发，让资源转化为经济效益，扩大就业和税收，单纯“价高者得”使得部分采矿权人在后续投入上有心无力。

2.3 问题三：“价高者得”容易导致急功近利，人为囤矿炒矿，造成资源浪费

2010年南京市一批挂牌出让8宗采矿权，单纯“价高者得”的结果是最低一宗以1.6元/吨单价成交，最高一宗为21.2元/吨。由于这批采矿权所在地区、开采矿种、出让时限均相同，具有一定可比性，第二天起管理部门就不断被咨询如何转让。据了解相当一部分采矿权人打算囤积炒作后高价转让，这与管理部门希望借出让使矿山尽快投产，迅速满足当地建材市场需求、平抑价格的初衷完全背道而驰。

因此，简单地“价高者得”而未从宏观上考虑采矿权的特殊性，实质上是把资本与技术隔离，忽视了矿产开发中先进技术、人力资本等其他关键要素的作用，有可能给矿业开发和矿业管理带来混乱，造成炒作采矿权、矿产品价格非正常提升等现象。尤其在当前通胀压力加大的背景下，大量的民间资本、社会资本选择进入矿业领域，希望通过占有资源，实现资产保值增值，但因其自身缺乏开矿能力或囤积资源，容易出现大矿小开、采富弃贫等问题，缩短矿山服务年限，造成巨大的资源浪费。

3 建议与对策

采矿权的市场化出让实质是一种财产权利的出让。它通过公开竞价方式主要遵循“价高者得”的市场经济原则来完成采矿财产权利的出让。有人同土地使用权出让相提并论，其实二者出让价值基础并不完全相同。政府出让土地，卖的是一种有时间限定的土地资源使用权。而政府出让采矿权要复杂的多，在现行法律框架下应当引起如下思考：

3.1 政府出让采矿权不能对价款期望过高，应恰如其分

政府出让土地在一级市场上是垄断的，所有进入市场的土地都必须过这道关，因而是大量的、普遍的。而政府出让采矿权不存在垄断一级市场，目前还有大量采矿权直接由探矿权转化而来，同时政府所能出让的采矿权，不会像土地那样规模大、价款多。采矿权出让价格无论炒多高，都不可能取代土地出让对政府财政的重要支持作用，管理部门没必要单纯以获得价款多少衡量出让成功与否。相比较地方政府对“土地财政”的依赖程度，采矿权市场在这方面没有过多的压力，现在就可以考虑加以改进。

同时南京作为东部沿海地区，随社会经济发展，对矿产需求仍在不断递增，但受运输成本、运输方式限制，并不能完全依赖外部购进。所以管理部门在采矿权出让中，首先要考虑如何利用有限的矿产资源，更好地调整地区矿业格局，在解决就业、供应矿产品、稳定平抑市场价格、保护环境等多方面综合统筹，取得最大效益。

3.2 政府应考虑采用多种出让方式

国土资源部一系列矿业权出让转让管理规定中均明确对不同类型矿产以招拍挂或协议方式出让采矿权。但多数地方没有认真贯彻，把“价高者得”等同于采矿权市场化和有偿取得，这种简单化和绝对化的做法显然不妥。建议采矿权出让中应实事求是，不能一律只有拍卖、挂牌。具体个案可以考虑采用招标或协议，综合衡量报名者的资金、技术力量乃至采矿、选矿、探矿等实际矿业开发能力。

即使是土地出让市场，也已意识到“价高者得”并非万能，开始逐步改变。如南京市对部分地块将采用“限地价、竞保障房”方式出让，江苏省正在探索“限房价竞地价”、“双向竞价”、“综合评标”等新模式，目的就是为了告别“价高者得”旧模式。

同时对少数出让年限长、开采规模大、技术要求高、预计竞争又可能比较激烈的大中型矿山，也可以考虑将招标、挂牌、协议等方式结合起来，如先用招标方式完成对报名者的首轮筛选，通过评标确定几家入围单位，再由这几家入围单位采用现场拍卖方式决定最后中标者，既不违反三公原则，又可以将一些只有资金没有开发能力的社会资本予以淘汰。

3.3 除“价高者得”外应适当考虑其他综合因素

在三公原则大前提下，采矿权出让实践中应与时俱进，适当增加考虑价格以外的其他综合因素：如在招拍挂过程中加强对业主资质和保证金资金审查的同时，可以对不同报名者提出的《矿山设计》或《开发利用方案》中开采设计安全、环保等理念与内容进行综合评定；甚至可以考虑由报名者承诺获得采矿权后立即进行实质性矿业开发并尽快进行后续投资，使资源尽快转化为经济效益，从而有效地促进循环经济发展，更好地解决当地就业、税收问题。

同时建议综合考虑报名者的技术、经验及过往同类矿山实际开发情况，防止大矿小开，占用储量，使有限的资源长期不能发挥应有的效益；更要防止业主在获取采矿权后待价而沽、倒卖或转包，造成资源呆滞，影响管理部门对矿业经济的宏观调控。

3.4 正确认识采矿权市场在矿业开发中的作用

采矿权进入市场会有力地推动矿业发展。但采矿权进入市场的部分，仅仅是矿业权生产的一部分，而且随着市场经济的推进，后续开发建设越来越重要。所以政府对矿产资源的管理，既要培育和发展采矿权市场，更要在优惠和鼓励矿山进行后续生产投入上研究对策。

管理部门应当主动利用好市场化调节手段，加速开展矿产、矿山整合，以建立现代矿山为抓手，通过法律、经济手段使资金雄厚、技术水平高、社会责任强的企业脱颖而出。当然，严格市场准入必然会对企业技术、经济和管理实力提出要求，整装勘查、整装开发、规模化经营、集约化经营水平高，能力强的企业将更容易进入，为中国经济加速发展奠定更雄厚的资源基础。

4 结语

综上所述，我们的目的始终是通过对“单纯”采用“价高者得”进行采矿权出让的现状进行一定程度的改善，从而逐步完善矿业权制度，建立产权界定清晰、权属关系有序、管理权限明确的新型矿产资源产权格局，使得管理部门能够保障矿产资源科学合理开发利用和有效保护，提高资源利用效率，优化配置，最大限度地减轻对生态环境破坏，走资源可持续利用发展道路。相信这也会是“十二五”时期我国矿产资源管理体制改革的重要内容。

[1]吴松钦,等.浅论市场配置矿产资源[J].矿产保护与利用,2004,(2):1-4.

[2]鹿伟,等.改变“价高者得”的旧模式,南京土地出让拟“限地价、竞配建”[N].现代快报,2011-05-21(A4).

F407.1(253NJ)

C

1672-6995(2012)01-0022-04

2011-11-25

夏敏楠(1973- )，男，江苏省南京市人，工程师，工学、经济学双学士，南京市国土资源局矿产资源管理处主任科员，主要从事矿产资源管理工作。