对构建中国城乡统一的土地市场的思考

■ 刘新华/张东辉

（1．北京电子科技职业学院经济管理学院，北京 100029；2．中国节能风力发电股份有限公司，北京 100082）

1 两个土地市场

中国《土地管理法》规定，城市市区的土地归国家所有，农村及城市郊区的土地除归国家所有的以外归集体所有。由此，中国的土地市场也相应地分为城市国有土地市场和农村集体土地市场。

自1988年的宪法修正案允许国有土地使用权依法转让后，城市国有土地市场逐步建立起来，但农村集体土地市场的建立则比较缓慢。主要原因在于中国法律本身对建立农村集体土地市场存在暧昧态度，一方面规定农村集体土地未经批准不得入市，另一方面却规定集体土地可依法转让、入股和联营，这就为形成农村集体土地市场开了一道口子。因此，农村集体土地市场实际上是存在的。从土地所有权的归属、土地市场的层次和土地的分类来看，中国当前的土地市场总体架构体系如图1所示：

图1 中国当前土地市场总体架构

图1表明，农村集体土地市场分为农村集体建设用地使用权流转市场和农村集体农地承包经营权流转市场。中国的农村集体建设用地使用权流转始于20世纪90年代初，它与小城镇建设、乡镇企业的发展紧密相关。随着社会经济的发展，当前中国集体建设用地使用权流转已相当普遍，特别是在经济发达地区的城乡结合部，集体建设用地流转使用权已由自发、小规模出租房屋、场地等演变为有组织、大规模和多形式的流转。[1]为了规范这种自发流转，广东、安徽和江苏等地制定了农村集体建设用地使用权流转的地方性法规，试行集体建设用地使用权的流转。这就形成了一个农村集体建设用地使用权流转市场。但是，允许进入市场的农村集体建设用地受到严格限制：“必须是土地利用总体规划中的建设用途土地”；政府将“通过土地利用总体规划和土地年度出让计划对供应量进行总量控制”；“入市土地的价格要接受国家有关部门的调控和统一管理，避免竞相降价而冲击整个土地市场”以及“集体土地不得流转用于房地产开发项目建设和住宅项目 建设”等。这就导致中国农村集体建设用地使用权流转市场的发育和培养受到一定的限制。农村集体农地承包经营权流转是指农村集体内部的农地承包经营权的转让、转租、转包和入股等活动，它体现为农地承包经营权在国家法律法规约束下，在不同农地使用者之间实行的有偿、有限期横向转移，并由此形成了农村集体农地承包经营权流转市场。

城市国有土地市场分为城市国有土地使用权出让市场和城市国有土地使用权转让市场。国有土地使用权出让市场属于土地一级市场，它由国家垄断，实行出让的“招、拍、挂”竞争制度，土地出让价格通过市场竞争确定。城市国有土地使用权转让市场属于土地二级市场，是指土地使用者进行土地使用权的出售、交换、租赁、抵押、入股、赠与等行为的市场。[2]

中国的农村集体土地市场和城市国有土地市场以及农地市场和建设用地市场原则上是分割的，但在法律规定的情况下，分割的两者可以通过某种行为联系在一起。具体而言，农村集体土地经土地征收可以转为城市国有土地，由此在两个市场间形成农村集体土地征收市场；农地经审批可以转为建设用地，由此在两个市场间形成农地转用市场。

2 构建中国城乡统一的土地市场的必要性

正如上文所述，中国的土地市场具有典型的二元性，农村集体土地市场和城市国有土地市场之间具有分割性，且农村集体土地市场发育不完善，因此，在两个土地市场上，即便土地使用类型和区位等一样，其价值也可能相差甚远。这就为在征地过程中发生各类不合理、不合法现象埋下了祸根。只有建立城乡统一的土地市场，才能发挥市场对土地资源配置的基础性作用；才能在征地过程中，彻底消除集体土地和国有土地的产权歧视。因此，要从根本上阻止各种征地冲突的发生，有必要构建城乡统一的土地市场。具体来说，在当前中国，构建城乡统一的土地市场具有以下必要性：

2.1 是对征地补偿采用市场价值标准的需要，有助于实现征地的“公正补偿”要件

从国际经验看，公正补偿是土地征收的三大要件之一，而公正补偿最为理想的方式就是以土地的市场价值为标准对被征收人进行补偿。在国外做到这一点并不难。但是在中国，由于农村集体土地市场和城市国有土地市场的割裂，以及农村集体土地市场的发育不完善，导致中国的农地和农地转用的市场价值难以形成，因此，对于土地征收也就仅能以农地的原有农用价值为基础进行补偿，导致征地补偿标准总是低于或远远低于被征收土地的市场价值。如果有了城乡统一土地市场，农地和农地转用的市场价值就可以通过统一的土地市场来显现，因此对土地征收也就可以采用市场化的补偿价格测算方法来测算被征收土地的转用价格，从而实现以市场价值为标准来补偿被征收人。

2.2 是城乡土地“同地、同权、同价”的需要

中国现在处于一个典型的二元结构社会，不仅城乡经济结构是二元的，连城乡土地制度也是二元的。荷兰社会学家Boeke最早提出二元结构的概念和理论，用来描述当时印尼的社会二元结构现象。美国学者Lewis发展了此概念，提出了经济二元结构概念。在中国，土地的二元结构是指城市国有土地和农村集体土地两者之间不平等，不能相互融合，存在强大和弱小之分。城市国有土地的权利强势于农村集体土地的权利，这表现在征地上；城市国有土地的价格高于农村集体土地的价格，这表现在国有土地的出让价格远远高于征地补偿价格和集体建设用地流转价格上。这就造成了“同地不同权”和“同地不同价”现象。从而引发了当前众多的土地冲突和矛盾，也严重扭曲了农村集体土地的价格，降低了集体土地尤其是集体农地的配置效率。为解决上述问题，国家在十七届三中全会上明确提出要实现“同地同价”，而实现“同地、同权、同价”就必然要推进城乡统一的土地市场的建设。

2.3 是抑制农地非农化，保护耕地的需要

据联合国粮农组织提供的资料，世界耕地面积约为130.6亿公顷，中国耕地面积为12208.38万公顷，占世界耕地面积的9.5%左右；世界人均耕地面积约为0.225公顷，而中国约为0.1公顷，只有世界平均水平的40%，但中国拥有13亿、占世界22%的人口。由此可见，中国的耕地资源相对于其人口总数而言是极其匮乏的。[3]

然而，面对如此稀缺的耕地资源，中国并没有进行认真的保护。从1958年到1978年全国耕地面积年均减少63万公顷；[4]改革开放以后，这种减少趋势加速延续， 从1996年至2006年间全国实有耕地面积从1.3亿公顷减少到1.218亿公顷，10年间减少耕地820万公顷，年均减少82万公顷。[3]

耕地加速减少的一个原因是工业化和城镇化进程加快导致的城市建设用地和工业用地需求的急剧增加，但另一个深层次的原因恐怕是由不公正的征地补偿标准所导致。在农村耕地转为城市建设用地的过程中，耕地的转用价格（即征地补偿标准）由政府确定并且制定的标准低，而耕地转用后作为城市建设用地再出让出去的价格却很高，这导致地方政府为追逐高额增值收益而大搞土地财政，借助“公共利益”需要之名多征地、征好地、乱征地，以致耕地资源日益减少。

为抑制农地非农化的趋势，从而达到保护耕地的需要，就必须按照市场价值来对被征收的耕地进行补偿。然而，产生市场价值的一个重要基础就是有一个发育完善的土地市场。因此，建立城乡统一的土地市场，以显化耕地以及其他农地的价值和农地转为建设用地的价值就变得极为迫切。只有显化了农地的价值，农地的所有者和使用者才会更加珍惜耕地；而显化了农地转用价值，则政府的征地成本就会上升，从而在政府进行征地时，会更加受到农地所有者和使用者的理性制约，政府的征地行为才能得到有效地规范，征而不用、占而不建的土地浪费现象才可能被杜绝，耕地保护才能取得实效。[5]

3 构建中国城乡统一的土地市场的几点建议

近些年，为了使农村集体土地交易，特别是农村集体农地交易明显化，中国建立城乡统一的土地市场的探索主要有两种形式。一是“转权让利”，即采取“空转”法将农村集体非农用地转为国有，“空转”法的内涵是：国家对农村集体土地进行征收，但是不进行征地补偿；对完成征收后的土地进行一级市场出让时，出让收入除按规定拨出一部分上缴省及中央的几项费用，其余额全部留归乡镇。二是“直接入市”形式，即在农村集体非农用地流转过程中，通过地价、地租、入股等形式，将农村集体非农用地推向土地市场。[6]

从实际运行效果看，“转权让利”由于仍是政府进行主导，而且仅是针对土地征收市场，因此，对培养和发育城乡统一的土地市场的作用甚微；而“直接入市”形式，则极大地提高了农村集体建设用地的流转价格，对显化农村集体建设用地的价值效果明显。因此，将农村集体建设用地推向市场，从而培育一个活跃的集体建设用地使用权市场应该说是推进城乡统一的土地市场建设的重要步骤。考虑到中国当前土地市场的总体框架，本文提出三步走的方法来构建城乡统一的土地市场，如图2所示：

第一步，解决城乡统一的土地市场的市场主体问题。城市国有土地市场的交易主体是国有土地的所有者和使用者，这个通过土地所有制和国有土地有偿出让制度及转让制度能够明确；而农村集体土地市场的交易主体农村集体土地的所有者、使用者则由于农村集体产权制度的不完善而导致缺位。因此，构建中国城乡统一土地市场的基础是推进农村集体土地产权制度改革，通过确权、登记和颁证工作明确农村集体土地的所有者和使用者。只有解决了市场主体问题，才能将农村集体土地推向市场。这是从重庆农村土地交易所和成都农村产权交易所的试办经验得出的。无论重庆还是成都，前期对农村集体土地的确权、登记和颁证工作是交易所建立和交易的重要基础。只有农村集体土地产权清晰以后，交易所才能有合格的农村集体土地使用权和所有权的流转方。

第二步，在农村集体土地产权清晰的基础上，推进农村集体建设用地使用权出让市场、农村集体农地承包经营权流转市场和农村集体土地所有权市场的建设。当农村集体所有土地被赋予了与国家所有土地同样的产权地位后，就不可避免地会产生农村集体土地所有权和使用权在不同农村集体之间和不同农村集体土地的使用者之间的流转行为，以满足农地规模化经营和农村社会分工发展的需要。同样，根据科斯定律，清晰的产权界定将使得农村集体农地承包经营权、农村集体建设用地使用权和农村集体土地 所有权能够通过土地市场获得最优配置，从而有利于三个土地市场的培养和完善。需要说明的是，此时政府应该通过法律法规来最大可能地减少对农村集体土地产权各类交易的限制。但农村集体土地的交易应该和城市国有土地的交易一样，受到国家土地总体规划的调节。

图2 中国城乡统一土地市场总体架构

在农村集体土地各类市场的培育过程中，应多试点，多总结。对好的经验要进行推广，以稳妥、快速的推进各类土地市场的建设。比如国土资源部推行的建设用地增减挂钩制度就能在不减少耕地的基础上，把农村集体建设用地的减少和城市国有建设用地的增加挂起钩来，有利于耕地的保护和满足城市化建设的需要。但是在建设用地增减挂钩过程中，怎样使农村集体建设用地和城市国有建设用地进行统一仍是值得探索的问题。

第三步，农村集体土地和城市国有土地在同权下自由竞争、平等交易，达到自然融合。只要农村集体土地市场正常发育，即农村集体土地的市场价值能够通过农村集体土地所有权市场、农村集体建设用地使用权出让市场和农村集体农地承包经营权流转市场显化，则城市国有土地和集体所有土地在城乡统一的土地市场上便能通过市场自由竞争和平等交易达到自然融合。比如国家想要将农村集体所有土地征收为城市国有土地，只要支付农村集体所有土地市场上形成的农村集体所有土地的市场价值即可。农地想要转化成建设用地，也会通过市场机制自发参考农地市场形成的农地价值和建设用地市场上形成的建设用地价值来形成农地转用价值。

[1]国土资源部土地利用司调研组.土地市场制度建设调研分报告之一:创新制度 规范流转——集体建设用地流转调研报告[J].国土资源通讯,2002(3):24-30.

[2]刘小玲.建立我国城乡一体的土地市场体系探索[J].南方经济,2005(8):37-40.

[3]陈兰生.土地的警告[N].经济参考报,2008-06-27(12).

[4]单艳红,杨林章,王建国.我国耕地损失的经济学分析[J].农业系统科学与综合研究,2002(4):300-303.

[5]吕萍,支晓娟.集体建设用地流转影响效应及障碍因素分析[J].农业经济问题,2008(2):12-17.

[6]蒋勇,谭文兵.城乡土地市场运行创新模式研究[J].农业经济,2004(7):9-10.