国土资源法律法规后评估实证研究

■ 田时中/李四林

（1.中国地质大学（武汉）经管学院，湖北 武汉 430074；2.中国地质大学（武汉）政法学院，湖北 武汉 430074）

随着2010年7月9日《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》的颁布并施行，国土资源法律法规后评估工作得以大范围地开展，实践中如何开展国土资源法律法规后评估是个值得研究的论题。本文的研究力图回答以下问题：什么是国土资源法律法规后评估？如何设置国土资源法律法规后评估指标体系和确定后评估标准？运用什么方法开展国土资源法律法规后评估？现实中的法律法规立法质量、实施过程和实施绩效如何？通过分析得出结论，以期为法律法规制定者提供决策依据。

1 国土资源法律法规后评估内涵诠释

国土资源法律法规后评估、立法后评估都属于立法评估范畴。评估（evaluate），是“指考察、分析或者判断某类事物的价值、质量、意义、数量、程序或者情状等。”[1]依据评估的时间先后，立法评估又分为立法预评估、立法中评估和立法后评估。立法后评估实质上就是对法律施行一段时间后，采用多种方式进行调查研究，对法律的实施绩效进行分析评价，对法律中所涉及的制度进行评价，并对法律自身的缺陷及时加以矫正和修缮。[2][3]周旺生认为，立法后评估“是指法律实施一定时间后对法律的功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质量、价值的评论估价。”[4]

《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》指出“规章和规范性文件后评估是指国土资源部制定的规章和规范性文件实施后，依照本办法规定的程序、标准和方法，对其政策措施、执行情况、实施效果、存在问题及其影响因素进行客观调查和综合评价，提出完善制度、改进管理的意见的活动。”[5]国土资源法律法规后评估是指对有关国土资源（如矿产、土地等）方面的法规、法律、规章、规范性文件等实施后，依据一定的程序、标准和方法，对立法质量、法律实施过程和实施绩效等进行调查和评价，对存在的问题提出改进措施的活动。

2 设置国土资源法律法规后评估指标体系

2.1 后评估指标体系设置原则

(1)简洁性原则。国土资源法律法规后评估指标体系应尽可能地简洁明了。各层次子系统是对上一级指标的阐释，因此，要选择能体现国土资源法律法规特点的要素形成指标体系，大胆舍弃一些可有可无的指标，抓主要因素，忽略次要因素。

(2)系统性原则。设置指标时要根据国土资源法律法规的性质和特点，结合立法后评估的实践，尽可能地做到比较和交流。“指标体系的建立就是要使评价目标和评价指标有机地联系起来，组成一个层次分明的整体。”[6]

(3)可操作性原则。设置国土资源法律法规后评估指标体系应在尽可能简洁的前提下，挑选易于计算、容易取得并且能够反映国土资源法律法规实施情况的指标，使得所构建的指标体系具有较强的可操作性。

2.2 构建国土资源法律法规后评估指标体系

设置国土资源法律法规后评估指标体系除了要坚持简洁性、系统性和可操作性原则外，还要选取合适的后评估标准。依据国土资源法律法规后 评估概念的诠释，选取立法质量、实施过程和法律法规实施绩效三大标准设置国土资源法律法规后评估指标体系。立法质量标准主要涉及合法性、合目的性和技术性三个具体标准；法律法规实施过程标准是对执行力的评价，主要考察法律法规的执行和监督情况；实施绩效评估是后评估的核心工作，主要考察法律法规的实施效率、效能和公平情况。[7]

由此，国土资源法律法规后评估指标体系由目标层、准则层、因素层和具体指标层组成，包括3个准则层、8个因素层和31个具体指标，见表1所示。

3 国土资源法律法规后评估实证分析

3.1 案例选取

为了检验所设置的指标体系的科学性和适用性，需要选取某一部或某几部国土资源法律法规进行实证分析，一方面验证国土资源法律法规后评估指标体系的科学性、可操作性，另一方面对具体的国土资源法律法规进行后评估，评估其立法质量、实施过程和实施绩效。《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《仲裁法》）是国土资源部制定的指导农村土地承包经营纠纷调解与仲裁的法规。本法属于国土资源部规章和规范性文件后评估范围，进行后评估实证分析切合实际。

表1 国土资源法律法规后评估指标体系

3.2 评价方法选择

绩效评价方法很多，比如技术经济学中的成本—收益分析方法和诸如AHP、模糊综合评价法在内的现代综合评价方法，各种评价方法都有其独有的特点和适用性。对《仲裁法》开展后评估时，难以准确地衡量《仲裁法》立法、实施的成本及收益，并且该法立法质量、实施过程和实施绩效存在模糊特性及传统数学方法的局限性，综合比较，选择模糊综合评价法对《仲裁法》开展后评估切实可行。模糊综合评价法是能够将一些边界不清、不易定量的因素定量化，从多个因素对被评价事物隶属等级状况进行综合性评价的一种方法。[8]模糊综合评价法基本步骤可以参考具体文献。[8][9]

3.3 《仲裁法》模糊评价

3.3.1 确立《仲裁法》后评估指标体系

依据表1，结合《仲裁法》具体实际，确立《仲裁法》后评估指标体系，见表2。

3.3.2 确定评价集和指标权重

在《仲裁法》后评估模型中，将评语集划分为五个等级。具体的评价 集为：

表2 《仲裁法》后评估指标体系

V=｛v1，v2，...，vn｝=｛优，良，中，一般，差｝。通过专家排序打分、求取加权平均值确定指标权重。依据指标体系确定各指标的权重及权重向量Aij及A'ij（i、j=1，2，…，n）。权重集合见表3。

3.3.3 构造模糊判断矩阵，模糊评价

在息县的实地调研中，以问卷调查的形式，请20位专家对《仲裁法》后评估系统中的具体指标各元素进行单因素评价。发放问卷20份，回收20份，可利用率100%，根据调查统计结果，可以构造以下8个模糊评价矩阵：

同理得出R12、R13、R21、R22、R31、R32、和R33、的模糊评价矩阵，篇幅所限，在此不一一列举。

由B11=A'11*R11=(0.018,0.024,0.018)

得B11=(0.0369，0.0192，0.0039)。同理，得B12、B13、B21、B22、B31、B32、B33。

由B1=A1*R1，可计算出：

由B=A*R，得B=（0.30，0.40，0.30）*

所以B=(0.0291，0.0826，0.0222，0.0126，0.0032），可见，0＜B＜1，无需进行归一化处理。根据最大隶属度原则，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》立法质量、实施过程和实施绩效的综合评价为“良好”。这一评价结果与《仲裁法》实际调查反映的情况是一致的。

4 结论分析

本文的研究，得出了科学的结论，达到了预期的目标。

验证了国土资源法律法规后评估指标体系的科学性。通过对《仲裁法》的实证后评估，得出《仲裁法》处在“良好”水平，与现实情况一致，表明所设置的国土资源法律法规后评估指标体系是科学的，切合实际，可操作性强。同时，也表明《仲裁法》在立法质量、实施过程和实施绩效方面还有待提高。

表3 模糊评价的权重向量简化表

模糊综合评价法的适用性。本研究依据预先设置的指标体系，通过专家排序打分、赋权，并运用模糊综合评价法进行模糊综合评价，得到了与实际相符的结论，表明模糊综合评价法在国土资源法律法规后评估中具有较强的适用性，是适合国土资源法律法规后评估的有效方法。

作为一种尝试，本文借助模糊综合评价法定量评价国土资源法律法规立法质量、实施过程和实施绩效，得出的基本结论将为立法部门修改、完善、废除和制定新的国土资源法律法规提供决策依据。

[1]王同亿.中华词典[M].北京:三环出版社,1990:777.

[2]高勇.法规质量评估,走向地方立法前台[EB/OL].[2011-08-27](2006-07-13)

http://www.shfao.gov.cn/renda/node3075/node3099/node3105/userobject1ai1184378.html.

[3]丁贤,张明君.立法后评估理论与实际初论[J].政治与法律,2008(1):131-137.

[4]周旺生,张建华.立法技术手册[M].北京:中国法制出版社,1999.

[5]国土资源部.国土资源部规章和规范性文件后评估办法[Z].北京:国土资源部,2010.

[6]安乐.辽宁省可持续发展指标体系和评价方法研究[J].辽宁城乡环境科技,2006,26(2):23-24,49.

[7]汪全胜.立法效益研究[M].北京:中国法制出版社,2003:192.

[8]杜栋,等.现代综合评价方法与案例精选(第2版)[M].清华大学出版社,2008.

[9]朱国宇,熊伟.模糊评价法与综合指数法在生态影响后评价中的应用比较研究[J].东北农业大学学报,2011,2(42):54-59,64.