对第二轮市、县级矿产资源规划的一些思考

■ 刘晓玮/丁星妤/黄慧芳

（云南省国土资源规划设计研究院，昆明 650216）

矿产资源规划是国土资源规划的重要组成部分，其基本任务是，根据一定时期经济社会发展的目标和要求，统筹安排矿产资源的调查评价、勘查、开发、利用和保护，综合运用法律、经济、技术和行政等手段，调控资源开发总量，优化资源利用结构和布局，保护生态环境，以促进经济和社会的可持续发展。目前，云南省第二轮市、县级矿产资源规划已基本完成，作者参与了昭通市及其两个县第二轮矿产资源规划；在收集资源和编写规划的过程中感到有几个具体问题需要在以后的矿产资源规划修编中得到足够的重视，以利于此项国家体系性规划的顺利进行。

1 市县矿产资源规划中存在的问题

1.1 规划质量和规划定位问题

编制规划最基础的工作是收集资料，俗话说“巧妇难为无米之炊”，收集资料的多少和资料的准确性对编制规划的质量具有决定性的影响。通过我们收集资料的情况来看，目前存在着几个问题：①收集资料难，存在着个别部门对规划不了解，对规划的认识不够，不愿意提供资料的问题；②资料收集的不全，比如现在正在进行第三次文物普查，会发现大量的文物，但三次文物普查的成果未能在本次规划中体现，有些保护区、水库等无准确的拐点坐标；③收集的资料不准确，市、县二级国土资源管理部门所掌握的矿山年产矿石量、矿业产值、矿山数量、开采规模、“三率”等指标各不相同，还存在部分数据项空缺。④缺乏基础地质资料的问题较普遍，有些基础地质资料收集不到。这些问题都会影响规划编制的质量。

此外，虽然此次规划较第一轮规划科学、具有一定的操作性，但市、县二级矿产资源规划的尺度、深度如何把握，如何定位，各地区的理解和认识不统一。

1.2 勘查分区和开采分区的划分上的问题

勘查分区分为：重点勘查区、鼓励勘查区、限制勘查区、禁止勘查区4类规划区。重点勘查区：是成矿条件有利，找矿前景良好，有望找到大中型矿床的区域（包括重要的大中型矿山深部和外围），是地质勘查基金和商业性勘查投入的重点地区。通过集中国家、省及企业各方资金和力量，力争于规划期内在重要的矿产资源储量上有较大突破，形成一批具有大中型规模的勘查或开发基地。鼓励勘查区：是重点勘查区外，具有一定资源远景和潜力，鼓励企业和社会资金进行商业性勘查的区域。限制勘查区：是在规划期内按照矿产资源供需关系、国家产业政策、相关规划要求，以及资源环境承载能力，对矿产资源勘查活动实行一定程度限制的区域。禁止勘查区：是在规划期内依照法律法规规定、特殊功能区等多种因素，划定的禁止开展矿产资源勘查活动的区域。

开采分区分为：重点开采区、鼓励开采区、限制开采区、禁止开采区4类规划区。重点开采区，是矿产资源相对集中，矿业基础较好，通过规模化、集约化开发，有可能形成一批国家级或省级大中型矿产资源开发基地的区域；鼓励开采区，是重点开采区外，适合中小型矿山规模开采，能为经济欠发达地区脱贫致富的区域；限制开采区，是在规划期内根据国家产业政策、经济社会发展及资源环境保护的要求或国家特殊需要，受经济、技术、安全、环境等多种因素的制约，对资源开发利用活动实行一定限制的区域；禁止开采区，是在规划期内根据国家资源和生态环境保护要求及经济技术、安全等多种因素，不得进行矿产资源开采的区域。

在勘查分区和开采分区的划分上，笔者认为存在着的问题是重点和鼓励分区的划分不够合理，有的分区面积过大，在省规划的基础上细化不够，有的分区面积过小；分区也不能对已有的矿业权和规划设置的矿业权进行分割，分区要尽量将矿业权和规划设置的矿业权包含在内。重点和鼓励勘查分区的划分要根据成矿区带来划分，如果面积过大，可以适当地分解细化；重点和鼓励开采分区的划分可以根据矿山密集区进行划分。限制和禁止区域的划分要有依据，有些规划对禁止和限制区域的划分没有收集到准确的界线，这样的划分不合理。

1.3 探矿权和采矿权的设置问题

在参阅了很多资料的基础上，认为目前我国将矿业权分为探矿权和采矿权是不够科学的，在两权分离的情况下，探矿权实行两级（省、部）登记发证；而采矿权实行四级（部、省、市、县）登记发证，两者在管理上很不配套，更显得不够科学、不够合理。由于市、县探矿权登记由省级国土资源部门受理，市、县级国土部门无权设置探矿权，这就给技术单位和市、县级国土部门在编制矿产资源规划时设置探矿权增加了难度。

矿业权的设置，原则上是一个规划区块范围内只设一个矿业权。目前个别地区还是存在资源整合力度不够的问题，这些问题也是规划编制所面临的问题之一。

2 对策与建议

2.1 加强沟通协调、注重资料的管理与更新、找准规划定位

进一步提高有关部门对矿产资源规划重要性的认识，增强责任意识，要做到加强沟通、协调与支持力度，各个相关部门能及时且尽量全面地提供规划相关资料。规划相关的资料时间跨度长且分散，因此在日常的资料管理工作中就要注重资料的管理、收集和数据的更新，建立资料汇交管理制度，尽可能为规划编制提供全面、详实、准确的数据，还要充分利用基于信息技术的现代化管理手段，提高管理效率，形成资料馆藏体系，并对现有的地质资料进行鉴定、筛选，实现数字化，充分利用现有的网络技术，实现资料工作主流程的信息化。矿产资源规划是政府的规划，不是国土资源部门的规划。因此，市、县级矿产资源规划既要细化落实，做好衔接，以上级矿产资源规划为依据，与上级和同级国民经济和社会发展“十一五”规划和相关的专项规划以及相关的行业规划做好衔接；结合本地区经济社会发展对矿产资源开发利用与保护的要求以及本地区的资源特点、区位条件、经济发展水平等实际情况，充分考虑本地矿产资源及其开发利用特点确定规划目标和任务，提出符合小地区实际的管理措施和规划安排，有针对性地做好规划编制工作。

2.2 认真细致、科学合理地进行勘查与开采分区的划分

勘查和开采分区的划分是矿产规划中很重要的内容，因为它决定着勘查区块和开采区块的划分，也就是关系矿业权的设置问题。矿业权应集中设置在重点和鼓励的区域；禁止区域不允许设置矿业权，对于禁止区域已设置的矿业权，按照实际情况逐步退出；限制区域内新设矿业权必须经过多方论证，依照准入条件，编制矿业权设置方案，经批准才可设置矿业权。所以在分区划分时要注意以下几个方面：①在充分收集相关地质矿产资料（区域地质调查成果、矿产资源分布、物化探异常等）的基础上，进行重点和鼓励分区的划分。要注意规划目标中的预期新增资源储量要落实到各个重点和鼓励勘查区中；而规划目标中的开采量要落实到各个重点和鼓励开采区中。②划分限制和禁止分区时，要注意与水利、林业、环保、农业等部门多沟通、多协调，利用现有资料，把限制和禁止分区的划分做得合理，面积不宜过大。禁止区域的划分要谨慎，一旦划定范围，其内设置的矿业权要逐步退出，也不会规划设置矿业权；限制区域可以有条件地准入，但门槛较高。

2.3 探矿权和采矿权的设置

虽然市、县级国土部门无权设置探矿权，但在市、县级矿产资源规划中矿业权设置时最主要的内容，一定要在规划中体现，因此，市、县级规划除了落实开采利用与保护、生态恢复与治理、以及矿业活动监督管理的具体任务外，两权的设置是主要内容。市、县级规划可以考虑安排服务于地方经济建设的公益性调查评价项目，可以考虑在规划中要求国家提供一定数量的资金，扶持地方开展优势矿种的公益性调查评价，以提高商业性矿产资源勘查的可靠性。

探矿权设置，原则上是一个勘查区块设置一个探矿权，勘查区块分为“十一五”勘查区块和“十二五”勘查区块。“十一五”勘查区块要落实2008、2009、2010年三年新立和出让的探矿权；“十二五”勘查区块在充分收集矿产勘查资料的基础上，在认为成矿条件有利，找矿前景良好区域进行设置。

采矿权设置，原则上是一开采区块设置一个采矿权，开采区块分为“十一五”开采区块和“十二五”开采区块。“十一五”开采区块要落实2010年已经批准的矿产资源整合方案和2008、2009、2010年三年新立和出让的采矿权；“十二五”开采区块一般是将详查以上的探矿权按照一定的比例转化为采矿权。对于砂石矿采矿权设置，在县级规划中的地位很重要。可以依据当地的实际情况，划定若干区域进行砂石矿采矿权的设置，并对砂石矿权的总数进行控制。

3 结论

第一轮规划实施以来在以下几个方面发挥了一定的作用：整顿、规范了矿业秩序；加强了“三率”管理，矿产资源开发利用水平有了一定的提高；矿业规划布局逐步趋于合理，建立了一批精深加工企业；矿业对外开放取得显著成效；矿山地质环境恢复治理取得初步成效。

第二轮市、县级矿产资源规划不是第一轮规划修编的简单重复，而是规划理念的全面更新，它将比第一轮规划更具操作性、科学性、合理性。笔者对存在的问题做了分析以及提出了解决的对策，希望使矿产资源规划编制得更科学、更合理，其操作性会更强、指导作用会更大。

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