继续坚持矿产资源总量调控政策——规划先行

■阴秀琦

（中国矿业联合会，北京 100044）

继续坚持矿产资源总量调控政策
——规划先行

■阴秀琦

（中国矿业联合会，北京 100044）

矿产资源总量调控是国土资源“十二五规划”的重要内容，矿产资源规划的宏观调控重点放在总量调控、结构和布局优化调整等方面。我国从1999年正式实施总量调控政策，十余年来在保护优势资源可持续发展方面发挥了重要作用，煤炭、钨矿、锑矿、锡矿、稀土等我国优势矿产自2006年起逐年实行总量调控，严禁保护性开采的特定矿种超计划开采和超计划出口，调控措施在“十一五”期间发挥了较好的作用。在十二五期间提出“开源、节流、布局”新的资源要求，应继续实行总量调控政策，适时扩大总量调控的范围，规划先行。

矿产资源；总量调控；优势矿产；政策；规划

矿产资源总量调控是国土资源“十二五规划”的重要内容,所谓矿产资源总量调控,就是以矿产资源开采总量与市场需求总量相适应为目标,根据国家或地区资源特点、市场需求、产业政策等要求,主要对矿产资源开采量和矿业权审批进程进行控制管理。

当前,国土资源部门正在积极参与国民经济宏观调控,矿产资源开发利用规模、结构和布局对国民经济发展速度、质量和效益有直接的影响。矿产资源规划的宏观调控重点是放在总量调控、结构和布局优化调整等方面。总量调控就是根据资源特点、市场需求等因素以及国家产业政策,提出矿产资源开发利用总量控制指标,对严重供不应求的矿产资源,实行鼓励勘查开采的政策。结构和布局优化调整主要通过规划分区管理、最低开采规模制度、制定准入条件、合理设置

矿权、加强对小矿山的监督管理和改造力度等途径,促进区域经济健康发展,提高矿产资源开发的集中度,增强矿业的竞争力,优化矿产资源开发利用布局和规模,提高资源利用率、改善矿山生态环境。

1 “十一五”期间国家实行的矿产资源勘查开发总量调控主要措施

上一轮《全国矿产资源规划》和新发布的《全国矿产资源规划》（2008-2015年）均根据保持矿产资源开采总量与社会经济发展水平相适应的规划目标,提出国家鼓励开采国内短缺的矿产资源,限制开采供过于求的矿产,对出口优势矿产实行限产保值。实施效果评估表明,国家制定的矿产资源勘查与开发利用开采调控措施在“十一五”期间发挥了较好的作用。

为合理开发利用钨、锡、锑等优势矿产资源,进一步加强开发、利用和出口的管理与指导,充分发挥规划的调控作用,在以往全国矿产资源管理秩序治理整顿工作的基础上,根据国务院办公厅转发的《关于加强钨锡锑行业管理意见的通知》等文件精神,国土资源部和商务部分别会同有关部门,制定了稀土和钨这两种矿产年度开采总量和出口产品配额总量计划,对钨、锡、锑、稀土等保护性开采的特定矿种实行开采总量控制,暂停审批和颁发钨矿采矿许可证,严禁保护性开采的特定矿种超计划开采和超计划出口。

2 2010年煤炭、钨矿、锑矿、锡矿、稀土年度计划生产指标完成情况的分析

2.1 煤炭

《全国矿产资源规划》（2008-2015年）首次将煤炭产量列为生产总量控制范畴。

2010年我国煤炭生产总量控制规划指标为29亿吨,实际产量为34.3亿吨,超过规划指标18.3%。

2.2 钨矿

钨是我国最早实施生产和出口总量控制的战略性优势矿产之一,并且取得了举世瞩目的成绩。但是近年来,随着国内外市场需求由供过于求逐步发展到供求基本平衡,钨的价格出现理性回归,总量控制难度也在逐年加大,生产总量控制指标难以得到严格的执行。

2010年下达的全国钨精矿开采总量控制指标为80000吨,其中主采指标66480吨,综合利用指标13520吨。这个指标虽然超出《全国矿产资源规划》（2008-2015年）规定的开采总量控制规划指标74700吨的7.1%。但主采钨精矿总量66480吨尚未超过规划指标。

2010年钨精矿产量为99514吨,虽只比上年增长3.8%,但已超过《全国矿产资源规划》（2008-2015年）重点矿种2010年开采总量调控指标所规定7.47万吨的33.2%,超出量达24814吨；超过国土资源部和工信部下达的生产总量控制年度指标8万吨的24.4%,超出量达19514吨。

2.3 锑矿

早在20世纪90年代初锑矿就与钨矿、稀土一道,被国务院确定为保护性开采的特定矿种,但国家矿产资源主管部门一直没有采取或实施相应的宏观调控措施。

《全国矿产资源规划》（2008-2015年）首次提出了两个重要时点锑矿生产总量控制规划指标：2010年为13万吨,2015年为14万吨,并将这两个生产总量控制规划指标分解到主要产区。

2010年国土资源部下达的开采总量控制指标为100000吨,其中下达各省（区）锑矿开采总量控制指标69520吨；综合利用30480吨暂不下达各省（区）。锑精矿实际产量12.27万吨,虽然超过年度性开采总量控制指标的22.7%,但仅为《全国矿产资源规划》（2008-2015年）中规定的2010年开采总量控制规划指标的94.4%。

2.4 锡矿

早在20世纪90年代初,锡矿就被国务院确定为保护性开采的特定矿种,但国家矿产资源主管部门并没有采取或实施相应的宏观调控措施。

《全国矿产资源规划》（2008-2015年）首次提出了两个重要时点锡精矿（锡金属含量）生产总量控制规划指标：2010年为14万吨,2015年为15万吨,并将这两个生产总量控制规划指标分解到主要产区。

2010年我国锡精矿产量为9.14万吨,仅为国土资源部当年生产总量控制规划指标的65.3%,但却超过当年工信部下达的指令性生产计划指标40.6%。主要省区对此计划指标的执行情况如下： 云南产量46003吨,超标67.3%；湖南产量25528吨,超标16%； 广西产量12666吨,超标15.1%；江西产量5411吨,超标50.3%。

由于我国锡消费量的快速增长,近几年中国锡品已呈现净进口,锡矿生产已经不能满足国内消费需求。如果单纯从这个角度出发,对锡矿已无必要实行计划生产。但考虑到与国际上的贸易争端问题,为体现中国政府对稀有金属的全面管理,可对锡矿实行计划生产,但总量控制指标应宽松一些,以保证国内消费需求。

2.5 稀土

稀土是我国最早实施生产和出口总量控制的战略性优势矿产之一。以往有两个主管部门,利用各自的行政系统向稀土生产企业下达不同的而且差别很大的总量控制指标,而稀土生产企业又按照这两个主管部门的要求,分别向这两个部门专有的统计系统填报所谓的生产数据,于是形成了各不相同而差距甚大的两套数据。

2010年国土资源部下达的稀土矿(REO)开采总量控制指标为89200吨,其中轻稀土77000吨,中重稀土12200吨。工业信息化部在与国土资源部协调后也下达了相同数量的稀土矿(REO)计划开采指标,而冶炼分离产品生产计划指标则为8.60万吨；按照国家有关部门发布的统计数据,当年稀土矿产品产量是89259吨,略高于两部下达的稀土矿(REO)年度性开采总量控制指标；而比全国矿产资源规划（2008-2015年）提出的稀土矿开采总量控制规划指标122200吨低26.96%；

在控制稀土出口方面,国家层面上主要是商务部根据国家发改委（后来为工信部）的出口总量控制要求,制定并具体实施稀土冶炼分离产品及其中间产品的出口配额管理,同时配合以适当的财税政策调整。

由于国土资源部近年连续出台了一系列稀土资源整合的政策措施,加上适当的财政税收政策调整,虽然在开采总量控制方面存在许多问题,但由于国际稀土产品价格大幅度上涨,企业经济效益普遍好转。

3 相关政策建议

3.1 强化分类调控管理，确保矿业权的有序投放

目前,国土资源部已经初步形成鼓励紧缺矿产勘查开采、优化保障性矿产供给结构、限制优势矿种开发的分类调控机制,现在的问题是如何将相关政策迅速落实到位。

(1)要严格限制优势矿种勘查开发。严格按照国土资发（2009）165号文件的规定,规范保护性开采特定矿种的勘查和开采管理。

钨、锡、锑、稀土是我国重要的优势矿产资源,是国务院公布的实行保护性开采的特定矿种,其储量、产量、出口量居世界前列,在国际市场上有着举足轻重的地位。同时,这些重要优势矿产,由于在储量、市场等方面的特殊性,直接影响到世界矿产品市场的供需关系。要由国务院矿产资源主管部门组织力量,根据地质条件和资源赋存状况,有计划地编制矿业权设置方案,按照社会需要和勘查开发总量控制目标,有计划地采用市场方式,通过招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让探矿权、采矿权。

鉴于煤炭在我国能源消费中的特殊地位,煤炭矿业权的设置及取得原则上按照“保护性开采的特定矿种”办理。

(2)要按照国土资发（2010）143号文件的要求,支持开展重点调查评价区和重点勘查区内铁、铜、铝等国家紧缺矿产基础地质调查和前期地质矿产勘查工作,鼓励社会资金和民间资本跟进投资勘查开发紧缺矿产资源,并建立矿业权审批“快速通道”。

对涉及国家开发利用总量控制规划指标的所有低风险矿种,其采矿权实施方案必须报请国土资源部批准。

对已取得采矿权的矿产地,根据国家宏观调控和市场需要,按照申请在先的原则,采用登记审批的方式进入矿产开发程序。

通过上述程序,逐步实现矿业权有序投放和资源合理利用。

3.2 矿产开发准入条件的调整——最低开采规模的调整

矿产开发准入条件中,最重要的莫过于最低开采规模的制定和调整。

最低开采规模是根据规划中矿山开采规模应与矿床（区）储量规模相适应的要求,制定的矿山开采的规划准入条件之一。最低开采规模是指对某类矿床设置的矿山设计生产能力的下限门槛值。设计规模小于该值的开采权申请将不予批准。

2009年12月,由地质出版社出版的《全国矿产资源规划研究》,对31种重要矿产最低开采规模作了修订。研究成果同时指出,对于最低开采规模以下的小矿,要本着科学规划的精神,逐步、有序退出。

笔者认为,制定最低开采规模这一矿产开发准入条件是必要的,但就当前我国一些重要矿产（例如铁矿等）的资源形势来看,要求最低开采规模以下的小矿有序退出尚为时过早,特别是在各个铁矿集中成矿区内有着很大数量的产能低于最低开采规模的小矿,如果一刀切,全部予以退出,势必严重削弱国产矿的生产能力；我国矿产资源的一个重要特点就是,矿床规模小,仍以铁矿为例,储量少于小型矿床规模划分标准500万吨的小矿比比皆是,如果对设计规模小于最低开采规模的开采权申请不予批准,那这些宝贵的资源岂不是都要白白浪费了。

从合理开发和利用资源的角度考虑,对于铁矿等一类的短缺资源,开采规模低于小型矿山最低开采规模标准的在役小矿山可以采取自生自灭之法,待其储量消耗殆尽,采矿权自然灭失；对于新申请的采矿权,只要的确是零星分布的资源,且矿山建设方案中的产能规模与其储量规模相适应,采矿权就应予以审批。对于钼矿等一类的生产过剩、过量出口的优势资源,在资源主产区,要按照资源形势和资源特点,适当调整矿产开发准入条件,提高矿山最低开采规模标准；对于开采规模低于小型矿山最低开采规模标准的在役小矿,要尽快采取措施令其退出。

3.3 从国家层面上进一步完善“开采与出口总量控制”政策

开采与出口总量控制是当前矿产资源宏观调控的重要手段之一,把握并运用好这一宏观调控手段,对于确保国民经济长期稳定发展,有着重要的实践意义。

矿产资源规划涉及开采与出口总量控制的通常有两类规划指标,一类是预期性指标,另一类是约束性指标。

目前,有多个中央政府部门直接参与制定矿产“开采与出口总量控制”政策。其中,国土资源部主要制定和实施矿产资源勘查与开采总量控制政策,商务部主要制定和实施某些重要矿产品的出口总量控制和配额管理政策,国家发改委主要制定和实施稀土矿产品的生产和出口总量控制政策。前一阶段,由于各有关政府部门之间沟通与协调不够,致使国家发改委（以及后来的工业信息化部）所发布的稀土生产总量控制指标与国土资源部所发布的稀土矿开采总量控制指标之间有着很大的差距,生产企业在其间无所适从,于是投其所好,两个系统两本账,各有各的用途。商务部制定的出口配额指标,也同样存在于其它相关部门协调不够的问题。这样的资源管理体制很难达到当初制定矿产“开采与出口总量控制”政策的目标。

建议：建立部际协调会商制度,定期分析形势,摆问题,提要求,真正按照“生产主要满足国内需求、适当出口”的原则,制定有关矿产的生产和出口控制指标,并完善相关的数据统计系统。

3.4 对稀有、稀土、稀散金属实施战略性收储

实施国家层面战略性收储的战略性金属矿产分为三部分：一是在我国具有储量优势的品种,如稀土、钨、锑、钼、锡、铟、铋,在长期的开发利用过程中,因为没有做到合理有序开采和节约利用资源,无证开采、滥采乱挖、浪费资源以及严重破坏周边生态环境的现象长期存在。且由于环保成本相对较低,这部分品种的市场价格长期低于实际价值；二是一部分我国的稀缺资源,如铍、锂、钽、铌和锆等,这部分品种由于经济储量很少,产量明显不能满足国内需求,需要长期依赖进口,且对外依存度大、受海外市场价格波动影响明显；三是锗、镓、錸、硒、碲等不能形成独立矿床、也不能通过选矿富集形成精矿,而只能在冶炼中加以顺便回收的稀散金属。

以上三部分可以考虑实施战略性收储的稀有、稀土、稀散金属,计有：稀土、钨、锑、钼、锡、铟、铋、铍、锂、钽、铌、锆、锗、镓、錸、硒、碲17种,收储的物资形态为冶炼产品。其中,稀土（主要是重稀土）、钨、锑、钼、锡、铟、钽、锆、锗、镓等10种,建议国家优先收储。

通过国家战略性收储这种形式,在一定程度上调节市场供需平衡,达到维持价格稳定运行的目的。

3.5 税费政策调整

(1)不同行业要实行差别税费政策：根据我国矿产资源特点,对不同的行业要实行有差别的税费政策。建议对黑色金属矿产（铁矿、锰矿等）、有色金属矿产（铜矿、铝土矿包括氧化铝厂、铅锌矿）等短缺矿产,采取有力的政策措施,切实减轻企业税费负担,鼓励企业在这些资源的勘查和开发领域进行投资；

(2)合并资源税与资源补偿费：资源税与资源补偿费有重复征收之嫌,可以考虑合并征收；

(3)利用低品位矿,适当下调有关税费：对开采利用低品位矿的企业,要适当下调生产环节增值税、减免资源税与资源补偿费；

(4)过度开发的优势矿,适当上调税费：对开采过度的优势矿产,要考虑适当上调资源税与资源补偿费；

(5)提高资源性产品出口关税：对资源性产品的出口,可以通过适当提高出口关税的经济手段予以限制；

(6)份额矿产品免征进口环节增值税：对我国企业“走出去”在国外投资所取得的份额矿产品,在运回国内时,建议免征进口环节增值税。

3.6 设立国家规划矿区

(1)设立第二批稀土规划矿区：划定国家规划矿区的主要目的,是对稀土矿等重要矿远景区域编制国家规划矿区勘查开采规划,由中央地质勘查基金或省级财政专项资金开展预查、普查和必要的详查,摸清资源家底。在编制矿业权设置方案方面,将按照经济建设和市场需求,有序投放矿业权,分阶段合理勘查开发,控制稀土优势矿产开发强度,提高资源利用效率,保护生态环境,提高资源宏观调控能力,促进国家重要战略矿产资源可持续开发利用。资源查明后,可望使目前全国中重稀土探明资源储量增长80%。

首批稀土矿国家规划矿区的设立只是国家利用国家规划矿区这一手段进行综合性宏观调控的第一步。我们认为,有必要在广东、福建等中重稀土重要产区及包头、冕宁等中轻稀土主要产区也陆续设立稀土的国家规划矿区。今后,稀土资源的勘查和开发将主要集中在国家规划矿区内。

(2)设立钨矿和锑矿的首批国家规划矿区：设立钨矿和锑矿的首批国家规划矿区是加强钨矿、锑矿行业宏观调控的当务之急。钨矿首批国家规划矿区可考虑先选择湖南、江西两省进行研究；锑矿首批国家规划矿区可考虑先选择湖南、广西两省（区）进行研究。

3.7 矿产资源储备基地的建设

矿产资源储备是为保障国家经济安全和军事安全,将部分战略性矿产储存起来,以备非常时期使用,或为保证一些重要优势矿产的持续和有序开发利用,以及根据国家产业政策和技术经济条件,对部分矿产实施保护性储备的策略和行为。包括矿产品储备和矿产地储备。

矿产资源储备基地是指经过矿产勘查（普查或详查）后,证实达到中型以上规模、暂不开发的矿产地。

实施矿产地储备的矿种选择原则：一是战略性矿产,二是目前已经开采过量且出口过量的重要优势矿产,三是根据国家产业政策和技术经济条件,目前不适合开采的矿产地。按前两条原则,我们认为,实施矿产地储备首选稀土矿、钨矿、锑矿、锡矿、钼矿、石墨和萤石七个矿种。

建议,以上七个矿种新发现的、规模在中型及其以上的矿产地,可以首先实施矿产地储备。

[1]汪民.在全国矿产资源规划编制工作座谈会上的总结讲话[J].国土资源通讯,2007(12):31－34.

[2]孟旭光.第二轮省级矿产资源总体规划的基本思路［A］.中国地质矿产经济学会.资源环境和谐社会－中国地质矿产经济学会2007年学术年会论文集[C].北京:中国地质矿产经济学会,2007.

[3]胡存智.我国矿产资源规划的战略作用[N].学习时报,2009－07－27(7).

[4]袁国华.确立我国的战略矿产和保护矿产[J].中国发展观察，2010(7):31-33.

[5]吴尚昆.我国矿产资源规划体系的建设与发展[A].中国地质矿产经济学会.资源环境和谐社会——中国地质矿产经济学会2007年学术年会论文集[C].北京：中国地质矿产经济学会,2007.

F407.1；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0016-04

2011-11-25

阴秀琦（1977-），女，黑龙江省哈尔滨市人，中国矿业联合会助理研究员，经济学硕士，中国矿业联合会发展研究部副主任，主要从事矿业经济研究。