对国土资源所档案管理的思考

建德市国土资源局 马聿浩

对国土资源所档案管理的思考

建德市国土资源局 马聿浩

一、档案的概念

《中华人民共和国档案法》第二条规定，本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。从法律的精神上来看，档案具有凭证价值和法律效力，为我们提供各种历史资料、数据，对处理历史遗留问题起了很大的作用。

二、基层国土资源所档案管理的重要性和必要性

档案管理是国土资源管理的基础，在规划、保护和合理利用国土资源、查处违法用地等各方面发挥着积极的作用。随着社会主义市场经济体制的完善及国土资源管理事业的深化发展，进一步提高档案管理工作，对促进国土部门依法行政、规范化管理和有效化解经济建设与土地权属纠纷的作用明显。

国土资源所作为国土局的基层服务力量，其历年来各项档案数据都十分重要，它详细记录了各项目建设占用土地的情况，土地的各种类型以及农户建房的土地权属来源，是土地确权、土地权属管理、土地利用规划、耕地保护和执法监察等国土工作的科学依据，与乡镇（街道）政府的工作和群众的生活有着千丝万缕的联系。

三、基层国土资源所档案管理的现状

（一）基层国土所档案概况

国土资源档案信息量庞大，种类繁多，既有综合型档案，又有地籍管理、建设用地、土地利用规划、国土资源监察、矿产资源档案等多大类。在基层所档案主要是：一是企业、农户用地档案，主要包括是企业建设用地、农村私人建房用地等情况；二是各年度形成的国土资源工作管理卷宗，主要包括各省厅、市局上传下达的规范性文件和通知，以及业务工作统计和总结汇报、移交清单等资料；三是行政处罚和行政调解卷宗，主要包括近年来卫星遥感查处违法用地，对相对人作出行政处罚的立案到结案的全套文书和涉土纠纷的调解案卷；四是基层国土所创建基层满意站所，争先创优及推进规范化建设的各种台帐资料等等。

（二）基层国土所档案管理存在的问题

档案是各基层所履行职责的依据，是精确监管与策略制定的的依据，否之就可能造成监督混乱及随意性，目前，基层所档案管理还是以下共通的问题：

1、对档案管理的认识不足

档案管理总是默默无闻的工作，甚至不少人认为是“养老”的岗位，无任何业务知识可言。“档案管理，只要上级部门需要资料的时候能够及时找到就行了”，在多数人看来，档案工作就是典型的“安置房工程”。其实这都是外行对档案管理岗位的误解。档案管理工作其实是非常复杂、烦琐，而且业务性很强的专业性工作，需要人的细心、耐心和安心。有些档案人员对档案管理的重要性和责任性不够，存在敷衍了事的思想。同时现实中档案管理确实被领导忽视，因而工作人员的热情降低，直接影响了档案管理的发展。除此之外，档案管理人员知识更新不够，业务水平不高，加之培训学习机会少，许多档案人员的管理水平停留在主观经验上，思想观念和管理水平不能与时俱进，缺少创新和生命。

2、国土所档案硬件设施陈旧，设备更新落后

国土资源所档案室大都设施简陋，档案室达不到规范的“七防”要求，个别所以至于在高温梅雨季节无法降温除湿，早期的档案资料很容易出现霉变、虫蛀、破损现象。另外，缺乏必要的现代化网络高新管理设备，国土所网络文本档案的一体化管理仍停留在基础阶段，未能全面实现网络的一体化管理，给查找资料带来不便。

3、档案资料缺乏完整性、系统性，质量不高

以我局为例，多数国土所因编制问题并未有专职的档案管理员，个别所聘用临时从员兼职计算机网络管理和档案管理，档案管理工作开展有相当的难度。目前，基层工作人员在工作中，往往注重把本职工作干好，而忽视对工作中形成的资料收集、整理和保管，档案资料不齐全，缺乏完整性、规范性和系统性。国土资源管理工作本身具有政策性法律性强、业务要求高的特点，形成的档案也具有自身特点。像基层所的农户私人建房审批，一般包括申请人的申请、身份证和户口簿复印件、相邻关系协议、土地权源证明、拆屋还基协议、规划红线图等等材料。在实际工作中，审批工作完成得很好，但在资料归档时有时不是少了这，就是没了那，这就影响了农户私人建房台帐组卷的质量和规范性。

4、基层国土所档案管理制度不健全，落实不力

就目前来看，基层国土所档案的收集、保管、保护、借阅和保密等制度不够健全，很大一部分所并未实现查阅登记制度，比如农户来查自己的老宅是否办理过审批手续，是否有土地使用证，没有严格的登记和实名制度，很容易造成个人隐私等基本情况的泄露，万一形成矛盾纠纷，往往造成行政败诉。有的所虽建立了一些管理制度，却流于形式执行不严：资料收集不全，整理不及时，文件资料堆积如山，丢失严重；档案管理混乱，致使其他干部或闲杂人员可以随意进入档案室查找资料和借阅档案，借出的档案又不履行任何手续，有借无还时而有之，时间一长档案资料就不知去向。档案保管的期限及其销毁缺乏专业知识，有过期没销、没过期销了，以及没有相关销毁文字记录等等。

5、对各类档案资料注视程度不一

红头文件是各级政府和业务主管部门指导基层国土所工作的一个重要途径和方式，有些国土所只注重红头文件和基本业务档案资料的收集，而忽略工作中形成的特色经验资料（每年本所的工作计划、总结、签订的党风廉政责任书、所务会记录、党组织学习纪录等）。在国土资源管理业务方面，如违法用地查处、土地开发复垦、项目用地报批等工作并不是一蹴而就的，整个过程中形成的规范化程序的经验和办理手续的思考和研究是基层国土管理工作的宝贵财富，这些方面的档案资料，其保存和利用价值很高，但在现实中，这类影响了国土资源所工作创新成果的档案少之又少，使基层国土资源管理自身的亮点没有得到充分体现。

四、基层国土资源所档案规范化管理的思考和建议

为进一步加强国土资源管理，深化服务，提高国土资源所档案管理工作的水平，使其能更好地适应时代发展，更好地服务于地方经济建设，拟提出以下几个方面的改进建议。

（一）着力提高国土所工作人员档案管理意识，力求档案管理的统一化

在当前的工作环境下，领导的重视是做好基层所档案工作的重要保证。首先，市局领导和国土所负责人要站在构建社会主义和谐社会的高度，充分认识档案工作对促进经济社会发展的重要作用，切实增强做好档案工作的责任感和使命感，将档案管理工作作为国土系统的基础工作来抓，大力宣传档案工作的重要性及档案的利用价值作用。其次，国土所负责人要组织开展形式多样的档案法规宣传教育活动，开展档案业务培训，组织学习《档案法》、《档案法实施办法》等法律，不断提高全所工作人员的档案法律意识，并要求土管员和工作人员高度重视国土档案资料的形成、收集和保管，使档案工作真正落实到实处，档案的收集整理才会具有一定的完整性和系统性。

（二）着力推进硬软件建设，力求档案管理工作的标准化

市局要坚持“因地制宜、量力而行、分类对待”的原则，多方筹措资金，统筹协调，加大投入力度，将基层国土所档案工作经费做到年初的预算安排中，逐步改善国土资源所档案管理基础设施差的条件。一是大力推进电子政务，逐步实现基层国土所与市局局域网联网，实现网上档案信息共享，保证网络管理档案的查找和保存。二是争取上级部门和财政的支持，高标准严要求建设好基层国土所的规范化档案室，购置必备的档案柜，搞好通风、采光、防盗、防虫、防潮、防火等配套保护措施，有条件的情况下添置空调、电脑、扫描仪、监视器等设备，进一步提高档案管理信息化水平，确保档案利用安全，档案资料不丢失、不损坏，又保证档案信息不失密、不泄密。三是要积极争取市委市政府的支持，着力解决好任务重、编制紧、人员少、力量严重不足的问题，国土资源所编制由市局根据编制部门核定的编制数统筹安排，尽可能的配置专职的基层所档案管理岗位。

（三）着力健全档案管理制度，力求档案管理工作的规范化

实践证明，完善的档案管理制度，是基层国土所档案管理实现规范化，争创基层满意站所的可靠保证。一是要严格按照国家有关档案工作的法律法规，对应归档的文件材料，做好文件的收集、整理、归档工作和对档案文件要严格按照程序做好鉴定、销毁、归档工作；二是要建立相应的档案管理制度，对产生的档案资料从收集、归档到移交档案室统一管理。对档案的日常保管、借阅、利用，都要制定一套严格的制度，如《综合档案室工作职责》、《档案人员工作职责》、《档案保密制度》、《档案借阅制度》等；三是严格考核，要把档案管理纳入国土资源所年度工作目标考核的一项重要内容，半年一次考评，年度进行总评，奖优罚劣，形成重视档案管理的良好氛围。还要加强与档案局的沟通和交流，发现问题及时处理，确保档案管理规范有序。

（四）着力深化档案管理规范化建设，力求档案管理工作的全面化、科学化

一是科学分类管理。根据分类和立卷方法，基层所国土资源档案分为综合、会计、地籍管理、利用规划、

建设用地、土地执法监察、土地开发复垦、地质矿产等几大类，由档案室归档保管。二是建立平日的台帐。包括审批农民建房用地台帐、查处违法用地台帐、地籍发证台帐、“三来件”台帐、土地纠纷调处台帐、业务会议记录台帐、动态及查询台帐、党风廉政台帐等等。通过设立帐簿，做到事事有登记，事事有落实，进一步提高工作人员的机关效能。三是及时立卷归档。每半年和年底为收存档案时间，由所里档案人员整合各辖区土管员的资料档案，进行分类、归档、装盒，交该国土所档案室集中统一管理，坚决杜绝文件资料私人保管和遗漏、外传、丢失现象的发生，确保文件资料的完整与安全。按照档案分类来确定其保存价值，对重复、无保存价值的资料及时进行清理、销毁，对有参考选用价值的档案文件进行收集、登记、归档，并在收集整理的基础上做好检索工作，编制案卷目录、文件索引、全引目录、全宗卷、专题资料汇编。同时开展档案电子化管理，将档案目录输入电脑，保存电子档案，避免因意外事故造成的档案毁损，既方便查找利用，又能起到备份作用。