浅谈土地利用总体规划实施评估——以莲都区为例

浙江省土地勘测规划院 倪永华 徐忠国 章 鸣 潘 凡

丽水市国土勘察测绘规划院 赵力强 孙 炜

浅谈土地利用总体规划实施评估
——以莲都区为例

浙江省土地勘测规划院 倪永华 徐忠国 章 鸣 潘 凡

丽水市国土勘察测绘规划院 赵力强 孙 炜

我省范围内新一轮土地利用总体规划（2006-2020年）（以下简称规划）已批准实施近2年，各地基于保护和保障的理念实施规划。由于新一轮规划在指标体系、管制分区等方面与上一轮规划有明显差别，在规划实施一定时期内需要及时考察并纠正新一轮规划本身及实施过程中遇到的问题和困难。

按照国土资源部先后下发了国土资厅函〔2011〕1183号、国土资厅发〔2011〕41号等文件，明确了规划修编（修改）必须前置开展规划实施评估工作。省国土资源厅下发《浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南》（以下简称指南），作为规划实施评估的技术指导。

丽水市莲都区是国土资源部确定首批低丘缓坡未利用土地开发利用试点（以下简称开发试点）的重要组成部分，试点首要目的是在保障经济社会快速发展的同时，最大限度保护耕地，使试点建设成为耕地保护示范区，同时建设“台地工业、坡地城镇”。莲都区以此为契机，对莲都区区乡两级规划进行了规划实施评估。

一、评估目的及技术路线

（一）评估目的

莲都区规划实施评估目的是为了发现在规划实施过程中取得的成绩及存在的不足，为今后完善规划实施措施，分解落实规划控制指标提供依据，也为进一步落实保护耕地基本国策、提高节约集约利用土地程度、保障经济社会快速健康发展提供支撑作用和落实重大区域发展政策，提供可靠的参考。

（二）评估内容

规划实施评估遵循客观真实、综合科学、统筹兼顾和评估前置四个原则的基础上，对区乡两级规划的实施情况进行评估。主要包括对区乡两级规划的下达指标完成情况、布局实施情况和规划适应性进行评估，对规划控制指标实施情况进行预警，形成评估结论，并根据评估结论对区乡两级规划的后续实施提出建议。

（三）评估方法

土地规划实施评估中采用了系统分析法、指标评估法、空间分析法、专家咨询法、因果分析法、比较分析法和趋势分析法等方法。

（四）技术路线

评估技术路线：莲都区区乡两级规划实施评估按照以下路线进行。

二、指标执行情况评估

莲都区区乡两级规划指标执行情况评估，采用相同的技术路线和方法。区、乡两级分别选取有代表性的指标，建立指标体系，经过模型建立、指标权重确定、标准化计算和权重计算等过程，得到规划指标执行情况评估分值。

（一）规划指标评估

莲都区区乡两级规划指标执行情况评估，从土地规划指标、规划效益和土地利用程度和利用变化等3个方面，分别选取了19项和11项指标。根据莲都区2005年基期年、2020年目标年和2010年评估时点等3个时点的指标数据，通过指标执行情况评估流程得出分值，确定评估等级。由于乡级规划中乡无城镇用地和城镇人口，因此乡级规划指标评估确定城镇和乡两种权重体系。

（二）规划指标评估结论及执行异常原因

莲都区区级规划指标执行情况评估结果的等级为一般，莲都区12个乡级规划中，3个乡级规划执行情况评估等级为一般，其余9个乡级规划执行情况评估等级为良好。

标准化计算中，标准分60分以下的指标认为执行异常，区级规划指标评估中执行异常指标有耕地补充量、新增交通建设用地、人均农居点用地和重大项目执行情况等4项。乡级规划指标评估中，选取的11项指标中有5项指标各乡镇都出现执行异常情况，分别为耕地补充量、城乡建设用地规模控制情况、违法用地占新增建设占用土地比率、人均城镇工矿用地和人均农居点用地。执行异常的原因包括规划指标本身指标较高、统计口径差异、规划编制中考虑不足和规划执行中未完全按规划进度实施等。

三、指标预警

对选定的规划指标进行动态监控，及时反映规划指标存在的警况，规划管理者可根据预警结果纠正执行偏差，同时也可作为规划评估结论依据及是否进行规划修编的依据。

在规划实施效果定量评估的基础上，对土地规划中的约束性指标进行指标预警。根据监测结果设定强警、中警、轻警、无警四级警情。

（一）区级指标预警

区级预警包括耕地保有量、新增建设占用土地、违法用地、新增建设占用土地局部调整、城乡建设用地规模控制及人均城镇工矿和村庄用地等7项指标。

莲都区区级指标预警警情较严重，根据预警结果，7项指标中有2项指标为中警以上警情，而在新增建设占用土地分类型预警中，预警结果大多在中警以上。

（二）乡级指标预警

预警内容具体包括耕地保有量、新增建设占用土地、城乡建设用地规模控制及人均城镇工矿和村庄用地等5项指标指标。

根据预警结果，各乡镇中至少有2个指标为中警以上警情。特别需要说明的是在12个乡级规划中，有9个乡镇的新增建设占用土地指标警情在中级以上，其中有7个乡级规划是由于该指标执行过慢的原因，导致该指标为中警以上警情。

（三）指标预警结论

鉴于莲都区区乡两级规划指标预警警情至少有1项指标为中级以上，判断区乡两级规划实施在土地规划目标和管理措施未能顺利推进，且经济社会发展现状或趋势与规划目标存在偏离，继续执行规划可能会对地区经济社会正常发展形成束缚。建议适时对现行区乡两级规划进行修编，以提高规划可操作性和可控性。

四、适应性评估

（一）现行土地规划与社会经济发展适应性评估

在经济社会快速发展背景下，选取3项规划控制性指标和2项规划布局情况对今后社会发展的保障和适宜程度进行适应性评估。

莲都区现行规划与社会经济发展的适应度为一般，指标和布局与社会经济发展需求较适应，但规划弹性空间调和度较小，仅能满足社会经济发展中用地量较小的、不定位的民生用地。

（二）剩余新增建设占用土地指标与实际需求适应性评估

评估规划执行一段时间后，剩余新增建设占用土地指标和布局与社会经济发展实际需求之间的适应性，简称为剩余新增建设满足度。

评估中将新增建设占用土地指标分为：新增城镇建设、新增村庄建设、新增交通建设、新增水利设施建设、新增其它建设等5项落地指标和规划预留新增建设指标，共6项指标。5项落地指标中，除新增村庄和新增其它建设外，其它指标在剩余年限内均不能满足实际需求。已预留的指标仅为可预留上限的30%，区政府统筹村庄建设资源较少。另外，剩余指标已不能满足开发试点地块落地。

（三）规划与重大经济社会变化适应性评估

丽水市莲都区在本轮土地规划实施期间，新增了低丘缓坡开发试点政策，属于国家战略性区域政策变化，并属于发展类区域政策变化。

现行规划拟定的发展方向与重大经济社会变化方向基本一致，但因规划期间国家战略性区域政策变化，引起莲都区区域发展的重大变化，也引起上级下达的规划控制指标、规划布局等都有重大变化。因此认为重大经济社会变化后，现行莲都区土地规划已不适应新的形势要求。

（四）低丘缓坡综合开发区块与规划适应性分析

开发试点区块与莲都区本轮规划的建设用地管制分区（以下简称管制区）的拟合度，直接影响该政策的落实。

根据试点区块分布情况，除禁止建设区内无布局外，其他3个区内均有分布。各试点区块落在限制建设区、有条件建设区、允许建设区氛围内，分别认为不适应、较适应和适应规划。试点区块管制区规划不适应面积占24%，较适应面积占53%，适应面积仅23%，整体适应性不高。

五、规划实施评估结论与建议

（一）评估结论

根据指标执行情况评估、指标预警和适应性评估，莲都区规划实施评估结论为：

规划实施评估指标总体情况良好，但规划执行异常指标较多；规划实施既保护了耕地又促进了发展；规划指标警情趋于严重，应加大规划执行控制；规划与经济社会发展适应性一般；规划即将不适应土地管理的需要。

（二）建议

根据莲都区规划实施评估结论，结合莲都区实际情况提出以下建议：

进一步加大补充耕地力度；落实新的区域政策；进一步提高预留新增建设占用土地指标；适时进行规划修编。

六、经验、问题及建议

（一）经验

1、区乡两级规划实施评估同时开展

考虑到莲都区是丽水市经济社会发展中心，根据莲都区实施情况进行区乡两级规划同时开展实施评估，区、乡两级规划评估过程中相互对比、相互参考，挖掘深层次经验。

2、指标执行异常原因挖掘

莲都区区乡两级规划执行定量评估中，发现多个指标有执行异常的情况，分别对执行异常的指标进行了分析。部分指标执行情况，在区级规划实施评估中表现不突出，但在乡级规划实施评估中表现出明显异常，规划实施评估中挖掘了执行异常原因，可为下一步指标落实和规划实施措施制定提供参考。

3、新增建设占用土地分用途进行评估

莲都区新增建设占用土地指标总体实施情况良好，但规划实施中发现具体落地很困难。于是对区级新增建设占用土地指标采用分用途的方法进行分析，发现各用途间指标执行进度严重不平衡。分析后可为下一步新增建设占用土地各用途指标结构调整提供参考。

（二）《指南》中存在的问题及建议

1、部分数据收集较难

部分县（市、区）统计数据未分到乡镇；

耕地质量数据主要来源于农用地分等定级成果，时效性较差，缺乏现势性；

建议：县、乡两级规划评估指标体系有差异，选择有代表性、现势性强且易收集的资料。

2、《指南》中部分计算标准有待调整

地区生产总值平均增长率的计算方式；

新增建设占用土地指标预警，仅考虑了指标执行过快的因素，不够全面。

建议：采用通行标准进行计算，指标评估角度应考虑全面。

3、基础数据矛盾

基数转换数据与变更调查的数据差异，导致规划实施评估中存在数据逻辑问题。

建议：在逻辑上存在问题的指标，仅评价实际值（如：终值或变化量），不考虑逻辑关系。

如村庄用地和耕地保有量：评估指标的实施动态情况，采用实际增量；评估指标的时点情况，则采用2005年规划基数、2020年目标值和2010年变更数据。

七、经验体会

（一）规划评估为规划编制提供理性参考

规划实施评估过程中，发现在规划指标体系、指标下达数量、指标数据的逻辑关系等方面存在一些不足之处。规划实施评估能发现规划编制的一些问题，为各级政府、国土资源管理部门及其他职能部门，提供理性参考，慎重考虑有限土地资源统筹利用、规划保护目标统筹落实、规划控制指标统筹安排、规划用地布局统筹协调、建设用地规模统筹布置，为进一步完善土地规划提供参考。

（二）规划评估为规划实施提供技术参考

规划实施评估是以规划实施情况为评估对象，在莲都区规划实施评估过程中，发现总体指标执行良好，但也存在部分指标执行过快、部分指标执行过慢、部分指标执行出现偏差等的情况。上述问题，可为规划实施提供一系列技术参考，如控制各指标执行进度、及时制定规划实施措施纠偏、及时进行规划局部调整等。

（三）规划评估为国土资源管理提供技术依据

规划实施评估在规划编制、规划实施中点出成绩、发现不足，既能反映宏观管理政策的执行效果，又能反映地方在规划实施中遇到的困难，为国土资源统筹管理提供第一手真实材料，为进一步完善土地规划及其实施提供依据。