社会保障中的国家责任

王 玮程蕾

(东北财经大学：MPA教育中心，研究生院;辽宁大连116025)

社会保障中的国家责任

王 玮程蕾

(东北财经大学：MPA教育中心，研究生院;辽宁大连116025)

欧美发达国家的社会保障历程使我们看到作为一项社会保障政策，国家责任发挥了其应有的作用。消除贫富差距，减少社会矛盾对经济发展的冲击;为提高国际竞争力提供合格的产业工人和壮大中产阶级;在推进和谐社会建设的过程中，为中国的社会保障法制度走向做出一种有理性的预期。

社会保障 国家责任 市场竞争 公平正义

一、新中国国家社会保障责任的演变

1949年，为了巩固新生的共和国政权，我们选择了优先发展重工业、实行向工人阶级倾斜的社会保障政策。随着1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布，中国城市—农村的“二元经济”结构依靠国家政权的力量固化下来，国家责任在城市表现为对城镇职工和行政机关、事业单位人员的社会福利采取全部包下来的办法解决了就业、升学、医疗和退休待遇问题;农村则依靠集体经济在很低的福利层面实现了温饱、基本医疗和“五保户”的救助，在收入水平很低的情况下，实行了相对平均主义的工资制度，在当时有利于保持社会的稳定。

1978年末，党的十一届三中全会召开后，中国在改革开放方针指导下的经济建设艰难起步。在私有制的资本主义经济占世界经济主导地位的格局下，围绕着如何进行社会主义现代化建设进行了激烈的争论和反复辩驳，最终以“效率优先、兼顾公平”取代了平均主义的“一大二公”，把政府承诺包揽的“社会一切成员”福利和薪金发放前的“劳动所得六项扣除”［1］全面放弃，希望直接用市场力量取代国家责任。而理性的国家和政府应当鼓励社会公平和正义，如果忽视为公共利益服务，不满情绪酝酿、恶化会演变成危险的社会冲突，社会资源将遭受极大的破坏。

其实，在这方面中国的变革从时间上分析是领先于世界的。英国的变革从1979年5月素有“铁娘子”之称的撒切尔夫人在英国唐宁街10号主政开始，她实行了一系列削减福利计划：“新上任的领导人打算重新诠释国家的作用，缩减其职能，结束他们认为是权力过大的官僚干预性政府时代。”［2］美国的变革从1980年罗纳德·里根在赢得大选后开始，他实行了减税刺激经济计划，被后人称为“里根经济学”的主要措施包括：所得税降低25%，减少通货膨胀，降低利率，增加政府赤字和国债，对商业行为撤销或减少管制，使美国经济发展状况有所转变。

里根任期内始终对联邦政府处理问题的能力持怀疑态度，尤其是在国家干预经济问题方面。这完全与当时的社会风气和学术气氛合拍。1979年米尔顿·弗里德曼和罗斯·弗里德曼夫妇把在电视节目中的资料汇集出版了《自由选择》，该书作为少见的学术著作连续几个月荣登美国最畅销书籍榜首，这也是社会公众对自由主义的呼应，恰恰与1933年罗斯福总统为推行国家干预、刺激经济复苏的炉边谈话相对应。弗里德曼夫妇公开宣传要把自由置于平等之上：“一个社会把平等——即所谓结果平等——放在自由之上，其结果是既得不到平等，也得不到自由……”而“另一方面，一个把自由放在首位的国家，最终作为可喜的副产品，将得到更大的自由和更大的平等”［3］。这一切都预示了一个新时期的到来，而中国在这个时期选择了改革开放，以“效率优先”赢得了世界的认同。

二、国家责任中社会保障政策的分析

发达国家在社会保障发展的过程中遇到了不同的问题，欧洲以集体福利著称，有导致“社会福利病”的体制诱因;美国社会救济金只是维持基本生活，更多强调个人责任，体现了公平向效率原则的倾斜：多贡献多受益，不赞成搞均等化。“依靠自己的天赋和勤奋，通过自身的努力，每个人都能够达到被社会承认的高度。尽管在当今美国社会，只有少数人因此获得成功，但是‘自主掌握自身命运’所表达的信念却被人们依然秉持。”［4］即使自由主义者也不排斥政府应当承担的责任，在所有各种形式的政府当中，最好的政府是能够提供最大幸福和安全的政府，是能够最有效地防止弊政危险的政府。

需要强调的是，无论是英国还是德国的社会保障举措，其价值基础都不是此后滥觞于公共领域的公民权利理论，而是当时政治领域的“父爱主义”主张。“父爱主义”又称家长主义，意思是指像父亲对待孩子那样关爱、对待他人。在公共政策领域，“父爱主义”强调国家对于救助社会弱势人群的责任，强调国家要类似于家长对子女一样，关爱公民尤其是关爱弱势的公民。在社会保障的理论层面，“父爱主义”的诉求是国家必须承担相应的责任，保障其公民尤其是弱势群体的福利、需要和利益，阻止他们自我沦落，增进其基本利益诉求。现代发轫于德国、英国的社会保障思想则坚持“福利思想主要围绕着这样一个中心而展开：个人与社会的关系，或是个人在社会经济生活中的权利与政府在同一领域中的职责。具体地讲，则是应如何对待在自由竞争的市场经济中因种种原因而无力维持生计的人。”［5］20世纪后期的公民权利运动已经突破了狭隘的“父爱主义”，国家责任要求政府及其执法者从“父母官”的高座上走下来，切实承担起公民社会的国家责任。

如果把国家责任作为一种无形的软实力来看，“国家是公民自愿让渡部分权利而形成的公共权威，它所代表的是完全的公平和正义，国家的目标是单一的，那就是为公民提供公正和安全的生存环境。”［6］从这个意义来说，我们的制度安排体现在社会保障层面，即社会保障应当是一种有效调节社会财富分配、消除两极分化、实现共同富裕的制度性安排，而保障社会内部的和平与和谐是高于一切的头等大事。

依托自由竞争的市场经济，从亚当·斯密创建这一门学科开始，资本主义在两百年的发展壮大过程中经历了无数次跌宕起伏，而从1929年开始蔓延整个资本主义世界的经济危机让资本主义的成就光环黯然失色，由于存在先天的缺陷，市场机制不可能有效解决社会正义问题，这就需要通过政治程序及其改革来进行公共福利的再分配，以回应社会心理结构的公平诉求。然而在资本主义和自由经济创造的历史功绩光环下，国家干预的声音显得孱弱无声。既然不进行干预，也就无所谓国家责任的体现。

资本主义市场经济国家，其政府有两个目标：“一个目标是规定竞争和合作的基本规则，以便为统治者的所得租金最大化提供一个产权结构(即规定要素和产品市场的所有权结构);另一个目标是，在第一个目标的框架内，减少交易费用，以便促进社会产出的最大化，从而增加国家的税收。”［7］然而对“取之于民、用之于民”的税收如何处理，很多国家并没有明确国家责任的承担，而单纯强调规定交易规则和征税不足以使国家责任在现代公民社会的情况下得到满足。

上世纪60年代，社会学者托马斯·汉弗莱·马歇尔追溯了过去200年里公民权这一概念不断扩大的轨迹——从公民权利(如个人自由、私有财产权)到政治权利(首先是普选权)再到社会权利(如就业、福利保障、教育)，表明二战后以欧美福利国家为代表的社会权利实际是公民权利不断扩大的进程。在马歇尔看来，所谓的社会权利，就是享受社会保障、医疗卫生和教育等国家提供的福利的权利。马歇尔宣称，这些权利将保证“一种普遍富裕、有实质内容的文明生活”［8］。作为体现国家责任的社会福利制度从来就不单是一个为了提高劳动者利益的工具，而且“福利”——更广义地理解成“社会保护”——保护的是处于市场压力下的所有的收入流，而不仅仅是工资。到了90年代，以《正义论》发表为契机，代表了一种新型的公平正义理念的形成，罗尔斯试图构建一种新的社会分配模式和理想状态，所有的商品(广义上理解，包括自由和机会)都应当平等分配，除非不平等的分配有利于生活极其困难的个体或群体，国家应该有合法的、普遍平等的再分配作用。

三、未来中国社会保障政策的走向

我国是一个缺乏法治传统的国家，新中国建立后法治又没有得到应有的重视，导致关乎全体国民的社会保障法迟迟未能颁布，历次社会保障政策调整不能尽快步入良性运转，而社会保障内容庞杂，涉及到社会救济、社会保险、社会福利、社会优抚等诸多方面。社会保障一经实施，其中有些项目时间跨度很大，对个人而言，可影响其一生，因此需要极大的稳定性和连续性，同样也为我们实施《社会保险法》提出了更为艰巨的任务。考察各国社会保障立法，多是从单行法逐渐向综合法过渡，这也是由社会保障涵盖面广泛所决定的。即使首先通过了涵盖面周全的统一立法，随着社会进步和科技发展以及权利追求的变化，也会适时出台一些特殊立法作为补充。由于生活水平具有不可逆性，人口增长在简单的横向水平上增加了对公共产品的需求。城市化则意味着一个社会收入和生活水平的提高，根据瓦格纳定律，公共品是高收入弹性的产品，城市化的推进提高了对公共品的需求水平。正是人类需要对这种公共物品的不满足使得各国在社会保障方面呈现了多样的特点。

许多国家，特别是发达国家，一般把“社会福利”当作“社会保障”的同义词，或者社会福利涵盖社会保障;而在中国，社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分，是整个社会保障大系统的一个子系统。依据国际惯例，社会保障是社会和谐的基础部分，而社会福利则是人类追求福祉的高级阶段。目前我国学界把社会福利(包含残疾人、老人、儿童等特殊人群的社会福利)纳入社会保障体系的子层面，也间接证明中国社会保障仍然停留在低水平的救助层面，国家责任远远没有得到切实体现。根据中国学界的意见，已经把“社会保障”约定俗成为一个包括社会救助、社会保险、社会福利、社会优抚以及社会互助在内的总概念。

如果把经济成果描述为一个可以在不同阶层任意分割的“蛋糕”，那么没有蛋糕就无所谓分割和社会资源分配;如果强调只有做大了才能分“蛋糕”，那么“大蛋糕”的边界在哪里?改革开放三十多年，社会主义中国的“大蛋糕”从数量上看是否足够大了?而部分民众为什么没有积极性了?为什么中国人民的工资收入总量占GDP的比例一直走低?问题在于“蛋糕”分得不公平，而为做“蛋糕”提供养料和资源的人就没有积极性，这“蛋糕”势必就有不能持续做大的危险。已有的文献表明在经济学家、研究者和政策制定者中存在共识，管理不善的政府和软弱的机构会对经济发展和人类福利产生促退的影响。

目前，中国改革的社会成果要由全体中国人民共享，一定要把“蛋糕”分得公平合理。只有这样，广大基层人民群众，特别是中低收入的老百姓，才会有一往无前的积极性。当百姓都能感到我们的政府是真心实意为他们服务的，大家就自然会紧密地团结起来，齐心协力去奋斗，而经济成果这个“大蛋糕”就会越做越大、越做越好。在现阶段如果政府再不注重分配制度的公平合理，中国低收入老百姓将丧失支持改革开放的积极性。

财富来自于社会，也当回归于社会。分配合理了，劳有所得，劳动所得的指向目标是消费。经济活动中的生产资料和生活资料：投资与消费，二者哪个也不可偏废。何以缺少劳动者消费的动力?原因何在?由于贫富差距鸿沟扩大——富人有钱，但日常消费有限，只能把钱存在银行里，花不出去;而穷人想消费却没钱。特别是所谓中产阶层在中国就是一个空中楼阁，住房、教育、医疗“三座大山”无时无刻不在吞噬着工薪阶层的收入。正如马歇尔举的例子，下雨天富人花一英镑乘车上下班，穷人只好步行打伞，省下钱买面包。富人图舒适，穷人谋生存。同样的钱在不同人群的效用不同，政府通过对富人征税来补贴穷人，整个社会福利才会提高。只有让基层群众提高消费能力，才能拉动内需，形成新的动力，推动经济的发展。2011年两会期间，吴敬琏提出，中国经济面对着对外贸易和国际收支顺差导致的外汇存量增加的外部失衡;而对国内经济，吴先生则断言，内部失衡主要表现为投资和消费的失衡——投资过度和消费在GDP中份额不断下降，使投资和消费的比例大大偏离正常状态。这样就造成了诸如产能过剩、最终需求不足、民众生活水准提高过慢、收入差距拉大等一系列经济和社会问题。而实际上，我们践行科学发展观，以人为本，创建和谐多元的社会，不能仅仅停留在政治立场问题上，也要推动经济发展、促进社会繁荣稳定。如果社会财富过分集中到富人手里，形成事实上有钱花不出去的局面，不能形成最终的市场消费，社会经济就很难健康地运转起来。

要推动经济健康发展，中国政府应当在三个方面花大力气：努力缩小贫富之间、城乡之间和不同区域之间的三个差距。考虑到人类生存总是以自然界为索取对象的，故从利他就是利己的角度看，人类与自然应当和谐共存，努力营造健康的消费习惯，力争从根本上克服狭隘的生存观念。“虽然我们的生存依赖于环境，但我们人类却一直习惯于以牺牲其他物种为代价来谋取自己的生存空间”［9］。因此，我们试图为中国的社会保障法制度走向作一种有理性的预期：社会福利发展的历史就是从慈悲到正义之路，而正义是制度化的人类公理;当个体的慈悲善心情操被公民权利代替，那么它就可以持久远行。

［1］马克思：《哥达纲领批判》，北京：人民出版社1972年版，第11～12页。

［2］尼古拉斯·施普尔伯：《国家职能的变迁》，杨俊峰等译，沈阳：辽宁教育出版社2004年版，第158页。

［3］米尔顿·弗里德曼罗斯·弗里德曼：《自由选择》，胡 骑等译，北京：商务印书馆1982年版，第152页。

［4］弗·伊·多博林科夫阿·伊·克拉夫琴科：《社会学》，张树华等译，北京：社会科学文献出版社2006年版，第211页。

［5］陈晓律：《从亚当·斯密到凯恩斯——简评英国福利思想的发展》，载《世界历史》，1990年第5期。

［6］吕珊珊：《诺思悖论与软政权浅议》，载《地方财政研究》，2010年第12期。

［7］道格拉斯·C·诺 思：《经济史上的结构和变革》，厉以平译，北京：商务印书馆1992年版，第29页。

［8］哈特利·迪 安：《社会政策学十讲》，岳经纶等译，上海：格致出版社、上海人民出版社2009年版，第19页。

［9］罗伯特·B·马克斯：《现代世界的起源——全球的、生态的述说》，夏继果译，北京：商务印书馆2006年版，第41页。

(责任编辑：邢 哲)

2012-03-18

王 玮，东北财经大学MPA教育中心副主任，经济学硕士，主要研究行政管理;程 蕾，东北财经大学研究生院博士研究生，主要研究公共管理。