关于分类推进国有地勘单位改革的思考

■ 付 英/肖丽霞

（1.华中科技大学社会学系，湖北 武汉 430074；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149；3.云南国土资源职业学院，昆明 650217）

关于分类推进国有地勘单位改革的思考

■ 付 英1,2/肖丽霞3

（1.华中科技大学社会学系，湖北 武汉 430074；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149；3.云南国土资源职业学院，昆明 650217）

最近十年，国有地勘单位得到了较快发展，但总体发展能力仍然很弱。“探者无其权”，地质找矿成果与国有地勘单位发展缺乏有效联系是问题的根源。国有地勘单位分类改革需要坚持有利于找矿突破，有利于事业发展，有利于职工富裕的原则。立足分类改革，坚持企业化方向，加大政府支持，实施差别化扶持政策，先立后破，逐步到位。应尽快出台《关于分类推进国有地勘单位改革的意见》：规定公益一类“收支两条线、应保尽保”；公益二类“差额补贴、允许创收”；生产经营类“做强产业、配置矿权”。建立地质找矿成果与地勘单位发展紧密联系的收益机制，实行“圈内人找矿”。切实解决国有地勘单位的历史遗留问题。

国有地勘单位；分类改革 ；找矿突破；地质事业；新体制；新机制

为贯彻落实《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见（中发【2011】5号文）》，研究制定分类推进国有地勘单位改革的意见，国土资源部等八部委组成调研组赴全国19个省进行了调研。笔者所带第四组，重点了解了冀、豫、黔、渝四省市国有地勘单位的情况，形成了如下思考。

1 国有地勘单位分类改革势在必行

最近十年，国有地勘单位得到了较快发展。改革开放尤其是《地质勘查队伍管理体制改革方案》（国办发〔1999〕37号文）下达以后，地勘单位自觉地将自身发展融入到当地的经济社会发展之中，主动为当地经济社会发展服务，受到了各级政府的重视和大力支持。许多地勘单位积极“走出去”，在省外、境外开展地质工作，走“探采一体化”道路，增强了自我发展的能力。2006年1月，《国务院关于加强地质工作的决定》颁布，为地质工作带来了新的春天，地勘工作投资多元化的机制开始形成，地勘投资规模逐步扩大，公益性地质工作得到了切实加强，基础地质调查程度不断提高；在我国社会经济持续快速发展和矿业市场景气推动下，地质找矿不断有新的突破，地质工作服务领域不断拓展，地勘经济得到了持续较快的增长，地勘单位的经济实力也有了较大的提高，有些地区的职工生活明显改善。从四省市的情况看，河南、重庆要好于贵州、河北。

自《中共中央、国务院分类推进事业单位改革的意见》（中发〔2011〕5号）颁布之日起，国有地勘单位分类改革便提上日程。四省市按照“总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、量力而行”的原则，与事业单位整体分类改革进程相协调，稳步推进国有地勘单位分类改革。一是夯实地勘单位分类改革的基础。成立了领导机构，完成了事业单位清理规范工作，进行了事业单位分类目录编制工作，开展了地勘单位分类改革专项研究（重庆市国有地勘单位采取先入轨、后规范的方式）。二是地勘行业分类改革框架已经初步形成。公益一类：根据当地的资源丰度及地质环境状况，保留精干的公益地质调查队伍，为国土资源行政管理服务，进行基础性、公益性和战略性地质调查工作，主要包括地调院、区调队、地环总站和岩矿测试中心等。公益二类：大部分商业性地质勘查队伍。服务于国家和地方的国土资源管理与地质勘查工作，允许从事对外创收。生产经营类：少部分条件成熟的地勘单位。指综合实力雄厚、市场竞争力强，进一步发展受到事业体制束缚、需要全面转企的队伍。三是探索不同类别地勘单位的相关条件和配套政策。由于国有地勘单位属地化后存在着不少的困难和问题，为实现地质找矿突破、调动国有地勘单位的积极性，四省市有关部门以及国土厅局均在积极研究地勘单位分类改革配套政策。

2 国有地勘单位存在的困难、问题及原因

2.1 存在的困难及问题

从调研情况看，当前国有地勘单位存在的主要困难和问题：一是历史包袱沉重。主要表现在：离退休职工多，有的省多数地质队在岗人员与离退休人员之比高达1：2或1：3；离退休人员的补贴、住房补贴、养老和医保水平太低，收入微薄，生活艰辛。社会负担重，除了上面的基础保障多没有社会化外，有些地勘单位还要承担开办学校和医院等费用。地勘单位本来经营面窄，历经千辛对外创收的相当一部分收入，要用来解决历史负担，造成发展能力极弱。二是技术装备陈旧。由于缺乏技术装备折旧制度，自身又没有能力更新，造成大部分地勘单位装备普遍都很落后。有的省总体钻探工艺技术方法仍然停留在二十世纪七、八十年代的水平，先进的钻探设备很少，钻探台月效率仅有300-400米。三是人才队伍断档。多数地勘单位在岗人员中，高中级技术人员比例较低，优秀大学毕业生不愿进入地勘单位，或者现有事业单位招聘制度招不到需要的人才。队伍年龄结构不合理，野外一线专业人才短缺，经验丰富、技术精湛的老专家和工程技术人员多数进入退休年龄，难以适应野外强体力劳动。四是基地建设落后。近年来，河南省对地勘单位的基地建设给予了大力支持，但还有不少省份或地区，地勘单位的基地建设十分落后。基地位置偏远，办公条件较差，职工住房条件没有得到改善。五是产业支撑不足。多数国有地勘单位处于“两无一小”状态。即无可持续发展的产业支撑，无稳定的资金来源，许多单位净资产规模都很小，其中能直接用于生产的可支配有效净资产人均不足3万元。地勘单位普遍反映缺乏矿业权尤其是优质矿业权。多数地勘单位手中的优质探矿权不多，除传统地勘业外，探采一体化尚无重大突破，经济收入中，勘查施工和技术服务业占经济总量的70%以上，整个经济仍然以“打工经济”为主体，指望国家和地方财政安排地质勘查项目过日子、养队伍。六是现有政策没有落实到位。调研中，国家关于国有地勘单位的一些优惠政策没有全面落实。除地质勘查费基数与年增长幅度政策落实较好之外，矿业权价款转增资本金政策已经叫停，转产贷款财政贴息、税收优惠政策，下岗职工再就业、离退休职工养老政策，以及国有划拨土地使用权处置、基本建设预算内投资补助政策、住房改革支出政策等落实情况与职工的正当诉求有较大差距。七是新政策设计存在偏差。各地在制定相关政策时，没有考虑野外地质工作的特殊性，把国有地勘单位看作是一般的公益类事业单位，绩效工资的设计，不考虑特殊艰苦行业的工资合理差距以及野外工作津补贴等；一些省份的绩效工资，地方财政只按一定比例拨付，缺口部分地勘单位自筹或没有能力发放，进一步加重了地勘单位的负担。另外，现行的地勘会计制度、事业单位分配制度已不适应新形势下地勘单位的发展。这些都需要通过这次国有地勘单位分类改革统筹考量、分类解决。

2.2 原因分析

存在上述困难和问题的原因，主要还是计划经济向市场经济转型过程中，对地质勘查工作的重要性、特殊性等认识不足，对地质勘查行业发展缺乏合适的顶层设计和有效的制度供给。其一，地质找矿成果与国有地勘单位发展二者之间的联系没有建立起来（政府让地勘单位打工）——这是地勘单位发展能力薄弱和职工生活贫困的根源。建国以来，几乎所有的矿产储量都是国有地勘单位找到发现的。我们所到的每个野外地质队几乎都曾有过辉煌的历史和低谷时期的艰辛探索。有的省给了好政策，迅速发展壮大起来，但还有一些迄今举步维艰。不是他们不努力，而是体制、机制出了问题。其中，最主要的问题是找矿发现与地勘单位的收入没有挂钩。以贵州有色一总队为例，它为国家找到20多个大中型矿床，仅提交金矿资源量就近20吨，但这与它的收入无关；目前该队在岗职工154人占17%，离退休职工625人占68%，另有遗属236人，负担沉重。还有的省强调自己既是资源生产大省也是资源消费大省，不给地质队配置矿业权，强调国家给了地勘单位财政拨款，地勘单位就只能打工找矿。这样的环境地质队怎么能富裕起来？其二，“探者无其权”，影响到国有地勘单位发展，进而影响到找矿突破（市场让地勘单位打工）。政府一给地质队配置探矿权，资本就鼓动媒体大喊“分配不公”、“国进民退”。但事实是：一律“招拍挂”看似公允，实则是资本对政府和媒体的“绑架”。一方面，拥有技术和经验的地质队在充分竞争的市场上拿不到探矿权。因为每个地质队后边都站着一个资本代理人，手中高举着写有“N+1”的牌子，地质队出价多少，他总是会多出1万元。更令人气愤的是，牌子上边还写着一行小字：“多投的钱，从雇佣地质队中补回来”。另一方面，拿到探矿权的大大小小的投资者并不懂地质找矿。他们想的是如何炒作探矿权，圈而不探、待价而沽，或者用极低的价格压榨、剥削勘查单位和地质劳动者。由此，搞乱了勘查市场，影响了找矿突破。其三，不解决好国有地勘单位生存发展问题，找矿突破难以实现。从各地调研情况来看，各国有地勘单位都是国土资源管理的基本支撑力量，基础性、战略性和公益性地质工作的基本承担单位，矿产勘查工作的主体力量，但却远不是勘查市场的主体。如果在矿业景气的背景下，不加以全面、系统性地解决，将严重影响找矿突破战略目标的实现和地矿事业的发展。尤其要考虑到，近几年来全球能源和矿产品产销正常，但价格却增长几倍，并且波动无常，给我国经济的正常运行和持续发展带来了巨大的挑战，极大地抬高了我国的发展成本。这个事实，完全对应了近些年来、尤其是1998年属地化以来地勘单位改革设计的薄弱和缺失以及地勘工作的严重萎缩，教训极为深刻，损失极为巨大，影响极为深远。因此，必须从战略高度重视地勘单位的改革发展问题，切实加强地质勘查工作，提高我国矿产资源保障能力。

3 国有地勘单位分类改革的若干建议

3.1 总体思路

国有地勘单位分类改革的总体思路是：“以改革促发展，以发展促突破”。国有地勘单位发展，指经济增长、结构改善、技术进步、生活富裕。地质找矿突破，也包含着思想观念、体制机制和标准规范方面的突破。改革、发展和突破三者之间是互为依存、相互转化的辩证关系。一方面，国有地勘单位分类改革要与其发展密切结合，否则就难以充分发挥地质找矿主力军作用；另一方面，国有地勘单位的发展要与地质找矿突破密切结合，否则分类改革的扶持政策就失去了依据。改革是动力，发展是基础，突破是目标。

3.2 指导思想

国有地勘单位分类改革的指导思想是：以科学发展观为统领，以全面提高矿产资源保障能力为出发点和落脚点，以促进国有地勘单位发展为前提，立足分类改革，坚持企业化方向，加大政府支持力度，实施差别化扶持政策，营造良好制度环境，坚定信念，分类推进，先立后破，逐步到位。

3.3 基本原则

国有地勘单位分类改革的基本原则是：坚持“三个有利于”。一是有利于找矿突破。随着我国工业化、城镇化和农业现代化的快速推进，资源环境约束凸显。未来15-20年经济社会发展对矿产资源需求呈快速爬坡阶段，地勘单位肩负着地质找矿的光荣使命。如果事业单位分类改革影响到地勘单位的生存发展，势必影响到我国的资源安全和经济安全。这绝非危言耸听。二是有利于地质事业发展。地质事业支撑各行各业，关系千秋万代。国有地勘单位分类改革，既要促进基础性、战略性、公益性地质队伍建精建强，也要促进商业性地质工作服务于地方经济建设，发挥其在矿产勘查、工程建设、地质灾害防治、抗旱找水、环境保护和矿政管理支撑方面的多重作用。三是有利于职工富裕。贫穷不是社会主义，党和政府向来把最广大人民的利益放在首位并作为检验工作优劣的标准。如果分类改革之后，广大地勘单位的职工收入降低了或者增长幅度赶不上一般行业的事业单位，那么可以说这项改革是失败的。

3.4 主要任务

3.4.1 尽快出台《（国办转发八部委）关于分类推进国有地勘单位改革的意见》

调研中，我们认识到，国有地勘单位进公益一类、二类，还是经营类并不重要（适合就好），重要的是要研究制定好不同类别的管理办法和扶持政策。一是公益一类采取“收支两条线、应保尽保”办法。职能上，主要支撑国土资源行政管理工作，参与中央和地方的基础性、公益性地质工作。组织上，各省可根据实际需要，将现有的地调院、区调队、地环总站和岩矿测试中心等单位建成公益一类队伍。建精建强方面，由中央和地方共同投资，从人才、装备和基地建设上进行全面武装；绩效工资要参照原“野外地质勘探队工资水平高于一般行业同类人员水平15%的标准”制定；野外工作津贴（按160元/日）、艰苦边远地区补贴、误餐费和劳保用品相关费用等列入公益性地质工作项目费用定额标准。

二是公益二类采取“差额补贴、允许创收”办法。职能上，主要承担国家战略性地质矿产调查工作，也可以通过国家购买方式承担基础性、公益性地质工作项目，以及商业性地质工作。组织上，过渡期可考虑以局为单元，局、队联合组建资源性股份公司，将来局机关可转为总公司的事业部；或者以地质队为单元，采取“一队、一公司”的分体运行模式。经费上，保留原地质勘查费基数与年增长幅度。扶持上，建立省级事业单位养老保险统筹体系，实行社会化管理，离退休费和补贴足额支付、列入基本支出并纳入财政统发；疏通中央基本建设预算内投资补助渠道，国有地勘单位可以每年申请中央预算内野外地质队基地建设和维修补贴，解决基地改造和设备更新的资金问题；修订地勘会计制度，保护国有地勘单位的经理人队伍；国家财政预算项目费用定额标准以全成本计算、随物价调整并考虑合理利润等。

三是生产经营类采取“做强产业、配置矿权”办法。分类上，坚持自愿原则，只有那些综合实力雄厚、市场竞争力强，深受事业体制束缚、需要全面转企的队伍，可以划入。扶持上，应理直气壮地给国有地勘单位配置优质矿业权。扶持期，每队每年1-2个，其收益可转增资本金或入股矿山或推进探采一体化；全面落实转产贷款财政贴息、税收优惠、国有划拨土地使用权处置等政策；以8年为期，用三年的时间，支持条件成熟的国有地勘单位先行企业化；再用五年的时间，在普遍发展和富裕的基础上，通过企业改制、矿业管理和资本市场建设，使全部划入经营类的地勘单位或愿意企业化的地勘单位陆续转化为“产权明晰、自主经营、自负盈亏、富有活力”的现代企业（股份公司、有限责任公司），最终形成“公商分明，企事分行、主辅分离、新老有别、技资结合或探采一体”的地勘行业管理新体制、新机制。

3.4.2 构建促进地勘单位发展的新体制、新机制

一是建立地质找矿成果与地勘单位发展相联系的收益机制。包括：物权保护发现。矿产勘查属于知识生产，但其产品不是独立的信息产品，其价值依赖于特定的矿产地，因此对地勘单位财产权的保护，应当依靠物权制度。增值带来收益。探矿过程是一个资本运动增值的过程，要遵循一般经济规律和自己的特有经济规律（张文驹）。地质工作者的智力投入（含经验判断）起着至关重要的作用，每一个找矿信息的深化无不凝结着地质劳动者的心血，因此每一个地质找矿成果，如勘查阶段的跃升、矿产地的发现，都应当使承担其工作的地勘单位有所收益。财产不容剥夺。不允许任何人以任何理由无偿侵占和随意剥夺地勘单位的找矿成果和矿业权。收入转增资产。允许国有地勘单位各勘查阶段地质成果和矿业权转让所获收益转增资本金。

二是逐步形成“圈内人找矿”（加拿大），社会资金只能通过风险勘查资本市场，或者与国有地勘单位合作进入勘查领域的新体制。包括：技术引领资本。立项阶段，以勘查方案定优劣，综合考虑能力、资金、业绩、信誉等；实施阶段，投入多少和怎样投入，由首席专家决定。合作激活矿业权。通过与社会资本合作，盘活地勘单位手中的矿业权。推广“订单式”找矿模式，即矿山企业预付定金，地勘单位找到矿产享有一定股份。劳动参与分配。考虑到找矿不是单纯地完成实物工作量，而是智力劳动和知识产品，地勘单位可以根据不同矿种按照5%-30%的比例参与矿业权价款的收益分配。开采反哺勘查。探采一体化的勘查企业在应税收入中可以从采矿收益中税前摊销勘查成本。主体平等竞争。出台“非企业法人不得申请探矿权”的规定，力促国有地勘单位成为真正的市场主体。维护勘查秩序。地方各级政府层层签订责任状，负责所辖区域的勘查作业秩序；勘查单位比照临时使用建设用地标准对勘查工程占地进行补偿。

3.4.3 切实解决国有地勘单位的历史遗留问题

一是国有地勘单位的离退休职工生活费、各类补贴应由财政全额拨付。凡是以地勘单位创收为理

由而核减比例的，应当从分类入轨之日起补齐差额。二是住房补贴问题，通过中央财政、地方财政和国有地勘单位三方出资解决。各地勘单位在落实住房货币化政策，包括计算起始年限和相关标准时，应与当地同类事业单位保持一致。三是落实国有地勘单位下岗职工再就业优惠政策。特别是采取企业化运作和进入生产经营类的地勘单位应统一纳入当地下岗职工再就业服务体系。

国有地勘单位分类改革的保障措施是：党政领导重视，相关部门支持，部省充分沟通，厅局协调配合，政策表达民意。

[1]张文驹.探矿企业制度建设中的经济与法理关系[J].中国国土资源经济,2011,24(1):4-13.

[2]张家义,等.地勘单位改革与发展研究[R].北京:中国国土资源经济研究院,2012.

F407.1

B

1672-6995(2012)07-0012-04

2012-06-29

付英（1958-），男，吉林省农安县人，中国国土资源经济研究院副院长、研究员，国土资源部资源环境承载力评价重点实验室主任，华中科技大学社会学系博士生，主要从事资源经济管理研究。