实现“乡政村治”良性互动的有效途径

崔建国

（中共宿迁市委党校 科研处，江苏 宿迁 223800）

实现“乡政村治”良性互动的有效途径

崔建国

（中共宿迁市委党校 科研处，江苏 宿迁 223800）

在人民公社体制下，国家行政权力深入农村基层，“公社”和“大队”之间成为领导与被领导关系。改革开放以来，实行家庭承包责任制后，宪法赋予村民以自治权，形成了“乡政村治”的治理模式。实现村民自治去行政化从而强化村民自治能力，是实现“乡政村治”良性互动的有效途径。

行政管理；乡政村治；有效衔接

一、问题的提出

中国历史上的广大农村地区总处于国家政治生活的边缘，国家权力通过士绅阶层实现对农村和农民间接治理，即“皇权不下县”［1］60。在人民公社体制下，国家行政权力深入农村基层，“公社”和“大队”之间形成领导与被领导关系。改革开放以来，实行家庭承包责任制后，宪法赋予村民以自治权，村民自治在很大程度上促进国家政权开始撤离到乡镇一级，形成了“乡政村治”的治理模式。所谓“乡政村治”，即在乡一级恢复建立乡政府，在乡以下的村建立村民委员会，实行村民自治。近年来，许多学者对政府的行政管理与基层群众自治进行了深入研究。徐勇认为随着社会的发展，乡村治理也要进行结构性转换，实行“县政、乡派、村治”的治理格局，更大限度地提升村民自治的空间。［2］27夏小莉认为，构建多元主体共同参与、良性互动的乡村治理机制，形成政府与乡村社会的“合作共治”态势，实现国家政权与乡村社会的对接和融合，是走出“乡政村治”面临困境的一个优化模式。［3］5周铁涛等从“乡政村治”的“二律背反”入手解读了二者之间的体制性矛盾，进而提出从观念、制度以及制度外的三个角度对“二律背反”进行解构，实现乡镇行政管理与村民自治的有效衔接。［4］24从学者们的研究中不难发现，“乡政村治”格局以乡镇政权作为国家权力的基础环节和组成部分，在很大程度上有利于巩固国家政权和促进农村社会的稳定。一方面，它便于完成国家赋予的行政管理任务；另一方面，为基层社区提供了一种秩序稳定。但在乡村治理结构中，仍有一些乡镇政府视村民委员会为其附属机构，以行政命令的方式代替行政指导。同时，村民自治又缺乏主动性、自觉性与自治的载体等问题。因此，“乡政村治”陷入了“乡政”有余而“村治”不足的困境。基于乡村治理过程中存在的问题，应该进一步改善乡村治理结构，弱化“村治”中的行政化倾向，增强农民的自组织能力，以进一步促进农村的发展和稳定。

二、政府行政管理与基层群众自治现状描述

在目前行政管理与群众自治的互动中还存在一些不完善和不协调的因素，需要认真面对。

1.“乡政”有余——行政功能扩张，村治行政化倾向明显

乡村关系不协调主要表现为乡镇政府对村级治理过度干预，政府行政管理权限功能扩张。基层政权体制的安排是通过乡镇党委对村级党组织的有效领导，直接“领导”而不是间接“指导”村委会。其表现为乡政府对村委会人事权、财务权以及生产和经营自主权及其他方面的过度干预和控制。有些乡镇政府以各种方式来影响和操纵村民选举，努力培养其在村级管理的“代理人”。有些乡镇政府对村级财务实行村财乡管，在经济中使村委会处于乡镇政府的附属地位。近年来，在一些地方实施村支书与村长“一肩挑”，其村务与党务合一，村级事务受制于乡里更加明显。因此，村民委员会和村民公共生活在现实生活中真正的自治空间明显不足。

2.“村治”不足——自治主体、载体及功能弱化

一是村民公共参与的主体不足。由于工业化与城市化的进程加快，工业及城市对农村人口具有“磁吸效应”，与此同时，农业的产出率较低及机械化的使用对农村富余劳动力具有“外推效应”。此两种效应的叠加导致农村青壮年劳动力大量外出务工，以致许多农村地区出现了比较严重的“空心化”。我国城镇化水平已经达到51%，进城务工农民达2.53亿人；在农村人口中，留守儿童、留守老人、留守妇女分别达到5000万人、4000万人、4700万人，在2.46亿农业劳动力中，留守老人和妇女成了主要力量，小学、初中文化程度的占到70%以上。浙江、江苏务农农民平均年龄已达到57岁。［5］4村庄精英的大量流失导致村庄无能人治理的局面，而进城务工的农民考虑经济利益和其他因素而不愿参与本村的公共事务，特别是在村集体经济薄弱（或空白）情况下，村民不再关心基层组织的村民选举和村庄公共事务。凡此种种，导致农村公共治理的主体缺失，村民公共参与不足。

二是村庄公共生活的载体式微。改革开放以前，农村依靠国家的力量，通过集体劳动组织公共生活，维护社会秩序。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的推行，农村的生产劳动以家庭为单位，集体主义公共生活的纽带断裂，传统农村社区很快解体。市场经济的引进和发展加剧了人与人之间的“原子化”和“疏离化”，又进一步弱化了集体经济时期形成的村庄公共生活传统，导致了村民自治的载体缺失。

（3）村民缺乏主动性、积极性及合作困难。基于经济理性人的理论解释，一旦人与人之间的关系趋向“功利化”、“原子化”和“疏离化”，在缺乏利益激励的情况下，村民对农村公共事业的建设便缺乏主动性和积极性。在许多村庄，“一事一议”制度实行困难，农村的各种公共设施和公共事业也因此濒于破败，如乡村道路年久失修，村委会议事场所凋敝等。特别是一些欠发达地区，村级集体经济匮乏，缺乏构建公共生活的经济条件，问题更加突出。近年，有些地方建立了农民合作组织，但不少合作组织的“形式化”、“空壳化”突出，没有切实发挥合作组织应有的作用。

三、实现政府管理与基层自治有效衔接的路径思考

1.以“四个民主”为目标摆脱村级治理的行政化

我国1982年《宪法》第111条明确规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。因此，按照“四个民主”的要求推进村级事务治理是实现村民自治的有效手段。

（1）民主选举：由“上级指定”向“村民直选”转变。民主选举是村民自治的逻辑起点，“村民直选”是民主选举的必然选择。《村组法》第11条对此作了明确规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”民主选举不仅是法律赋予村民的权利，更是村民保护集体利益或自身利益，追求民主权利的内在要求。村民按照一定的规则和程序，用民主投票的方式，把他们的自治权委托给民选的代表，让村代表（村干部）代行治理村庄的公共权力。民主选举的主体是村民而不是上级政府及其官员，更不能以任命或委派的方式代替选举。在民主选举中可以将村委会和村民委员会的选举结合起来，即先通过村级全体党员直接选举候选人，再由有选举权的村民差额选举村委会和村民委员会的组成人员。这既可以体现党组织对基层治理的政策要求，又可以充分体现民意。

（2）民主决策：由“替民做主”到“由民做主”转变。民主决策是村民自治的一个重要环节。根据《村组法》的规定，村民和村干部是村级事务的决策主体，通过村民授权，村干部对涉及村庄及村民利益的相关事务具有决策权，这种决策的过程或方式就是“由民做主”。然而，现阶段有效实施民主决策的乡村治理是不多见的，乡及乡以上政府在一定程度上控制了村级公共事务的决策权，如有些乡镇政府不遵循村民意愿擅自对土地进行流转集中、强制征地拆迁及强力推行农民集中居住等。改变这种自上而下的“替民做主”的做法，应尊重村民的决策主体地位。

（3）民主管理：由“精英治理”向“大众参与”转变。民主管理就是由村民自己直接或间接地行使村务管理权。《村组法》规定“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。由全体村民共同参与，实现村级事务的民主管理，谓之“大众参与”管理模式。然而，现实中为了政务的完成和自身工作的便利，有些乡镇常避开普通村民大众的参与，而由乡镇干部或少数村干部直接垄断村务管理权，这是一种所谓“精英治理”模式。目前，民主选举和民主决策制度还不完善，村民享有的法律规定的“民主管理”权常常不能得到实现，因此亟须完善民主管理的内容和程序，完善村民议事规则及重大事项听证制度，完善大众参与的管理机制等。

（4）民主监督：由“村财乡管”向“财务自治”转变。在村庄治理中，全体村民是法定的监督主体。在当前，对村民来说，最主要和最关心的就是村级“财务公开”，而“财务公开”完全属于村庄内部的自治事务，是“村治”的权限。然而，现实中，不少乡镇政府为有效控制村干部，推行“村财乡管”的监督方式，致使村组干部“对上负责”而忽视村民的利益诉求。因此，应回归村级财务公开制度，设立由村民代表组成的村级理财小组对村级财务进行民主监督。

2.培育自治主体，构建自治载体，强化自治功能

实现合作共治的基础是乡村社会力量的培育，如果没有高素质的农民和健全的乡村社会组织，即便政府还权于社会，也会因乡村社会力量薄弱而导致村级自治机制不能有效运转。

（1）培育具有现代精神的农民，为乡村治理提供主体依托。城市化的进程不可逆转，农村人口向城市流动也是必然趋势，乡村治理只能依靠长期在农村从事农业生产的职业农民来实施。为改变目前农村“空心化”、“老龄化”，首先要发展现代农业增加土地的产出率，使农民愿意从事农业生产；其次要通过积极政策引导使部分离乡村民“返巢”；再次要对扎根农村的村民进行现代文明和公共精神的培育，包括对农民进行普法教育，引导农民以合法、理性的方式表达利益诉求；最后，要使农民能够在法治的基础上与基层政府良性互动。

（2）发展农村专业合作经济组织，完善村民自治的载体建设。在合作经济发展的基础上，村民之间有了共同或相关利益的纽带，这样才可能削弱村民间“原子化”和“疏离化”的倾向，进而在农民富足的经济基础上激发农民对乡村合作共治的热情，为村民自治搭建载体。

（3）强化乡村社会组织的自治能力。目前，农民自组织、经济合作组织、农民协会等乡村社会组织多数处于一种松散的状态。要改变这种状况，就必须强化乡村社会组织的自治能力，实现其公共服务和社会管理职能。一方面，要完善组织内部管理制度，进一步厘清组织成员之间的权利、义务关系；另一方面，要加强乡村社会组织之间的交流，增强互补与合作，在乡村组织之间形成一个有机的网络服务体系。与此同时，为规避农村社会组织的行政化倾向，乡镇政府要真正做到引导和帮扶而不是控制和干预，让基层自治组织真正成为乡村社会治理的骨干力量。□

［1］于建嵘.岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁［M］.北京：商务印书馆，2001：60.

［2］徐勇.县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换［J］.江苏社会科学，2002（2）.

［3］夏小莉.“合作共治”——农村基层治理的优化模式［J］.中国集体经济，2011（10）.

［4］周铁涛，李振华，丁佳.论乡政村治模式下的乡镇行政管理与村民自治［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2010（8）.

［5］刘强.农村空心化难题待解［N］.农民日报，2012－03－31.

责任编辑：彭安玉

D638

：A

：1004－1605（2012）07－0059－03

该文是2011年度江苏省委党校系统课题“政府行政管理与基层群众自治有效衔接的研究”（XT1138）阶段性研究成果。

崔建国（1973－ ），男，江苏宿迁人，中共宿迁市委党校科研处讲师，法学硕士，主要研究方向为政治学。