改善城市交通十议

□潘省橡

（浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

○道路交通安全专版

改善城市交通十议

□潘省橡

（浙江省公安厅，浙江 杭州 310009）

当前，城市交通拥堵日益突出，已成为重要的民生问题。本文从治理城市交通拥堵的重要性，创新城市交通管理体制与机制，制定符合城市发展的交通政策，完善静态交通管理措施，大力发展公共交通，加强交通基础设施建设，实现交通组织的最优化，全面发展智慧城市交通体系，不断改善城市交通行车秩序，提高城市交通经营者整体能力等十个方面对改善城市交通问题进行思考。

城市；道路交通；拥堵；治理

主持人：陈秀和，田 禾

随着经济社会的快速发展和城市人口的快速膨胀，城市交通问题日益突出。交通拥堵现象不仅一、二线城市日趋严重，而且向三、四线城市甚至一些经济发达的县级中心城区蔓延。城市交通拥堵作为汽车社会的“产物”，已成为“城市病”之首，社会关注度越来越高，公众诉求越来越大。如何缓解城市交通拥堵不断加剧趋势，破解城市交通拥堵难题，这是当前迫切需要深入研究和解决的重大现实问题。

一、充分认识城市交通拥堵治理的重要性

进入21世纪以来，我国经济社会快速发展，工业化、城市化、市场化进程高速推进，机动车尤其是汽车保有量快速增长。到2011年底，我国机动车保有量达到2.24亿辆，其中汽车保有量已突破1.05亿辆，私人小汽车拥有量占汽车总量的80%以上，并且绝大部分集中在城市。由于机动车的快速、无序、过度增长，而相关联的城市交通基础设施增长相对缓慢，供给严重不足，加之交通结构多元复杂，城市交通控制、管理失衡等，城市交通进入了矛盾的集中爆发期。一些城市民众出行成本大幅提高。据资料反映，全国百万人以上50座主要城市的居民平均单行上班时间要花39分钟；15座大城市居民每天上班

二、创新城市交通管理体制与机制

城市化进程中，交通拥堵是不可回避的问题。一些发达国家和地区的城市交通也大多经历了从乱到治、从堵到畅的过程，但城市交通拥堵问题仍然是一个世界性难题。城市交通拥堵是综合性、源发性的问题，既有规划、建设等前置原因，也有管理、执法等后置原因，是多种原因作用的结果。在城市交通拥堵问题日趋严重的情况下，需要用战略的、科学的眼光重新审视城市交通管理工作，探究城市交通管理体制、机制建设。权力是有边界的。当前城市交通管理迫切需要解决政府职能部门责权交叉、多头管理、效率不高的问题，解决一些城市责任主体缺位、越位甚至错位的状况，创新城市交通管理体制、机制和工作模式。借鉴发达国家和地区的成功经验，结合我国大交通体制建立的客观条件，将城市交通管理权集中和交通执法权分离，在大交通框架下搭建集交通规划、交通工程、停车管理、公共运输以及交通控制、交通信息控制服务为一体的综合管理体制，实行城市交通管理的一体化，全面建立健全职责明晰、分工明确、高效有序的城市交通管理体制、机制。交通警察专司交通执法、道路交通疏导、交通事故勘察和处理等，真正使城市交通管理回归本源。

三、制定符合城市发展的交通政策

城市交通发展政策，决定着城市交通发展方向。制定城市交通发展政策应当避免重限制轻引导、重建设轻管理、重实施轻评估、重短期轻长远、重单向决策轻公众参与的状况，务求使城市交通决策民主、政策科学、对策长远。尤其是在城市规划中，应将交通需求作为重要元素考虑，均衡布局交通吸引发生源，避免交通量过于集中，减少中心城区交通压力。建立健全交通影响评价机制，增强公众与权威机构的参与度，提高决策的科学性、民主性。采取科学有效的交通总量控制政策，对发展小汽车要因地、因时制宜，取其利而弃其弊。其基本策略应该是不限制拥有，但可以通过一定的政策手段限制使用，避免路网和环境超出其承受能力而导致城市交通和环境的不断恶化。需要指出的是，在限制私人小汽车使用的同时，要积极加快推进公务车改革，严控党政机关、事业单位公务用车指标，加强公务用车监督管理。倡导并鼓励以公交、非机动车、步行为主的绿色交通出行。总之，通过城市交通规划和交通需求管理等导向作用，控制交通需求总量，缓解交通需求矛盾，使有限的交通设施得到最充分、最有效的利用。

四、完善静态交通管理措施

城市有限的停车资源和停车需求之间的矛盾，随着汽车的剧增而不断加剧。一些城市的配建停车泊位数还不到本地注册登记汽车的十分之一，大量汽车占用道路资源停放，减少了道路供给，加剧了交通拥堵，形成了恶性循环。破解停车供求矛盾，关键在于建立集建、管、用为一体的停车政策体系。停车场（库）的建设必须纳入城市建设的整体规划，并有专门的机构负责管理。在规划的制定过程中，应充分考虑非常住人口、外地车对停车资源的占用，提高建设项目停车场（库）配建比例，确保新建项目停车设施配建数量，并适当超前。鼓励民营企业等社会力量共同参与停车场（库）的开发、建设和经营，形成多元化投资渠道，逐步实现停车产业化。通过拓展社会资源，充分挖掘现有潜力，逐步规划和减少路内停车泊位，将原本紧缺的道路资源还路于行。价格杠杆是世界上大多数城市控制小汽车进入中心城区的基本手段，也是抑制小汽车过度增长的有效方法。城市停车收费应当实行差别化策略，不同区域、地点和时间的价格不同，引导人们合理出行、停车，充分发挥静态停车政策措施在减少汽车出行、缓解交通拥堵上的积极作用。同时，大力开发即时停车诱导系统，避免因寻找车位而无效占用道路资源，为公众停车提供服务。

五、大力发展公共交通

针对我国人口密度高、城市功能集聚、土地资源稀缺的状况，必须把大力发展公共交通作为调整交通出行结构、削减交通总量、缓解城市交通拥堵的主要切入点和重要支撑点。但在许多城市，公共交通在城市交通中的主体地位未能确立，缺乏大运量快速公交系统，公交线网布局不科学，运行效率和服务质量不高，公交吸引力不强，致使很多出行转移到小汽车、电动自行车等私人交通中。破解城市交通拥堵的基本策略是发展公共交通，要在政策、规划、建设以及管理上优先考虑，使公交分担率达到50%以上，核心区公交分担率在60%-80%。要加快建设以轨道交通和大容量快速公交为骨干，地面公交为主体，快线、普线、支线相协调的多层次公共交通网络。同时，要做好城市公共交通与其他出行方式的无缝衔接，提高公共出行的便捷性。实现公共交通路权和信号优先，提高公共交通运输工具运行速度，增强公共交通竞争力，吸引小汽车使用者转变交通出行方式。加大公共财政支持力度，提高公共交通出行的经济性。注重公共交通与铁路、公路、民航等对外交通之间的快速转换，建立城市公共交通换乘停车设施，实现“零距离”换乘，大幅削减中心城市交通流量。

六、加强交通基础设施建设

路网建设与完善是解决城市交通问题的硬件保证。路网等级级配的不合理，就会导致城市道路交通功能的紊乱。在城市道路网规划建设中，必须改变只重视快速路和主干道网规划建设，而忽视城市次干道和支路网规划建设的现象，统筹主干网的建设和支路“毛细血管”的疏通，最大限度地盘活道路资源。城市交通设施建设需要对城市道路网容量有一个辩证的、科学的理解，道路不是修得越多越好、越宽越好，合理地分配和使用道路资源才是最根本的。在综合考虑城市规模、形态、布局以及机动车发展水平和经济实力等因素，科学规划建设城市快速路的同时，更多地应当着力解决瓶颈路和断头路以及各主干道之间的接驳问题，努力使城市道路网等级级配合理、科学。按照科学性、强制性和人性化要求，加强城市道路红线宽度和横断面设计。完善的路网结构还应照顾到各个交通参与主体和各种出行方式的不同需求，要关注慢行交通，重视道路沿线人行地道、人行天桥、行人安全岛等过街设施的设置，减少各种纵横向干扰，提高交通服务水平。要严格执行交通技术规范与标准，进一步完善道路交通标志标线、信号灯、交通护拦等道路交通安全设施。

七、实现交通组织的最优化

由于交通源点分布不均衡、交通流不稳定、交通元素复杂、人车相互干扰等因素造成了我国特有的混合交通，交通组织难度更大。应当通过现代控制、监控、诱导、信息以及通信技术手段，综合运用政策、资源、技术、监管力量以及管理措施等，从战略和战术两个层面组织交通，最大限度地保障车流、人流能够快速移动。在战略层面上，重点把握整个城市的交通流组织，实行不同交通流之间时空上的适度分离和均衡，如过境交通与区内交通的分离，货运交通与客运交通的分离，主干交通与商业交通的分离等。在战术层面上，重点是通过优化道路断面，强化路口交通组织和渠化优化，组织区域性单向交通，实施潮汐车辆、可变车道以及采取禁止性等措施，实行条块交通组织的有效衔接，减少交通冲突点，提高道路通行能力和效率。

八、全面发展智慧城市交通体系

近年来，我国汽车保有量呈爆发式增长态势，2007年后5年的汽车增长量比新中国成立后57年的汽车总量还多，而作为交通管理重要手段之一的信息化建设却远远落后于汽车的增长速度。解决城市交通拥堵必须大力发展智慧交通。智慧城市交通建设应秉持“要素集成、管需平衡、综合设计，服务大众”的思路，将建设、管理、服务定位在如何保障交通参与者方便、快捷出行上。充分运用信息技术、计算机技术、自动控制技术、通讯技术以及感测等科技设备，为交通参与者提供包括道路状况、出行诱导、停车信息诱导等可视、可读、可听的即时交通资讯，诱导公众交通出行，提升路网服务水平。

九、不断改善城市交通行车秩序

城市交通拥堵产生的原因是多方面的，交通秩序混乱是导致交通拥堵的一个重要原因，特别是乱停、随意变道、不按规定车道行驶等交通陋习，扰乱了交通秩序，加剧了交通拥堵。从国内外一些城市的管理经验来看，通过严格而科学的管理来提高公民交通素质，远比新建道路和拓宽街道更为重要。严管严处是城市交通秩序井然的重要保障。执法管理部门必须坚持严格、公正、文明、规范执法，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。要严格整肃交通违法行为，坚决维护社会公平正义。加大对行人和非机动车违法行为的管理，减少交通干扰，进一步净化交通环境。加强对特种车、公务车以及军警车辆的监管，防止因疏于管理而产生负面效应。充分利用科技装备进行执法管理，提高对违法行为的查处率和震慑力。注重建立社会化、专业化的交通安全宣传教育体系，加大对公众的交通安全宣传，将交通参与者交通违法行为纳入诚信系统，促使其不断提高交通安全意识和法规意识。

十、提高城市交通经营者整体能力

城市交通是集法律、政策、技术、工程、管理于一体的系统性工程，其中，城市交通的决策与管理十分关键。作为交通决策者，要做好城市交通发展的顶层设计，要坚持“以人为本”的原则，准确把握城市交通发展形势和规律，通过综合运用科技、经济、行政和法律等多种手段，实施长效综合治理。作为交通管理者（包含规划、建设以及管理部门），要善于用改革的思维推动城市交通管理工作，用创新的办法来破解城市交通拥堵难题。要通过人才引进，加强与高等院校、科研机构的合作，吸收和借鉴国内外先进的管理理念、机制和手段等途径，不断提高城市交通决策管理能力和专业化水平。同时，要加强交通执法主体力量建设，不断提高执法机关履职能力，使其在缓解和破解城市交通问题中发挥更大的作用。

D631.5

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1674-3040（2012）04-0094-03

2012-06-25

潘省橡，浙江省公安厅交通管理局办公室主任。单行时间比欧洲多消耗约4.8亿小时，因交通拥堵损失达10个亿。交通拥堵还衍生了能源紧缺、环境污染等一系列问题，直接影响城市的可持续发展。特别是汽车每年仍以16%以上的速度增长，也就是每年新增汽车在1700万辆以上，城市承载能力出现严重“超载”，城市交通问题将进一步复杂化、尖锐化。交通是城市的命脉，是城市的窗口，公众参与度高、关注度高，交通拥堵已成为最大的民生问题之一。毋庸置疑，治理城市交通拥堵已刻不容缓。

(责任编辑：华 滋)