贯彻落实调解优先原则的实践与思考*

□王建新，朱传日

（中共浙江省委政法委员会，浙江 杭州 310025）

○“枫桥经验”与和谐社会

贯彻落实调解优先原则的实践与思考*

□王建新，朱传日

（中共浙江省委政法委员会，浙江 杭州 310025）

调解优先原则是加强和创新社会管理的重要举措，在维护社会和谐稳定和巩固党的执政地位上发挥了重要作用。政法系统要增强“调解也是执法、调解也是管理、调解也是服务”的意识，把调解优先原则贯穿于执法办案全过程。目前，我省在落实调解优先原则的实践中，主要存在调解工作的平台作用有待进一步发挥，操作运行有待进一步规范，考核导向有待进一步完善，法规制度有待进一步健全，队伍素质有待进一步提升。为此，要进一步在强化思路认识上求深化，在完善考核导向上做文章，在提供法规支撑上求突破，在提升队伍素质上下功夫。

“枫桥经验”；调解优先；政法机关；浙江省

主持人：叶 新，古 敏

浙江是“枫桥经验”的发源地。长期以来，浙江省各级党委、政府把调解作为疏解社会情绪、调节社会关系、促进经济发展的重要原则，贯穿于解决社会矛盾纠纷工作的始终。积极推进调解工作向社会末端延伸，向矛盾纠纷多发领域辐射，与执法司法活动相衔接，取得了明显实效。近期，中共浙江省委政法委组织力量对调解优先原则的贯彻落实情况进行了深入调研，力求总结成功做法，查找存在问题，反思原因教训，为深化调解优先原则的贯彻实施、维护社会长治久安提供决策参考。

一、贯彻落实调解优先原则的主要实践

（一）以“枫桥经验”为引领，切实加大调解优先工作力度。省委、省政府把贯彻落实调解优先原则摆上重要议事日程，纳入建设“平安浙江”的整体布局，自觉上升到党委、政府工作层面，全面谋划、系统部署、深入推进。2008年6月，全国政法工作专题研讨班以后，省委、省政府先后于2008年11月和2009年6月召开了“纪念‘枫桥经验’45周年大会”和“坚持发展‘枫桥经验’，深化‘平安浙江’建设现场会”，对贯彻落实调解优先原则，推进具有浙江特色的大调解工作做出深入部署。2010年2月，省综治委专门出台了 《浙江省矛盾纠纷排查调处工作规程》，对调解优先原则提出具体操作规范和工作标准。2011年10月，省委再次召开“全省矛盾纠纷大调解工作专题会议”，深入总结全省大调解工作情况，提出贯彻中央综治委16部门《指导意见》的具体举措。全省各级把深化矛盾纠纷大调解工作，作为加强和创新社会管理的重要举措、维护社会和谐稳定的现实需要和巩固党的执政地位的必然要求，扎扎实实抓好贯彻落实。各级领导干部身体力行，积极落实开门接访、带案下访、上门走访、重点约访和包案化解等制度，仅2010年领导干部参与接访就达1万多人次，解决群众诉求5500余件；省政法综治部门在全国率先探索并推广了乡镇（街道）综治工作中心建设经验，建立健全了大调解工作目标考核体系和评价表彰机制；围绕大调解工作开展和落实调解优先原则，省相关部门建立了一套既发挥部门职能优势，又整合力量、整体协作的责任体系；健全了一套风险评估、排查摸底、分析研判、调处化解、应急联动工作机制；强化了调处责任制、首问负责制、分级负责制、领导包案制和督办回访制等一系列制度。还先后创立并推广了“四前”工作模式、“四先、四早”工作法和“五联”工作机制等一大批优秀载体。2011年上半年，全省各类人民调解组织调解矛盾纠纷227，484件，调解成功率达97.73%。

（二）以综治中心为基础平台，不断完善调解优先工作网络。全省各级按照“哪里有人群，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解工作”的要求，大力加强调解组织、调解员队伍建设，努力完善“横向到边、纵向到底、全面覆盖”的组织网络。把乡镇（街道）综治工作中心作为化解矛盾的基础平台，上下延伸，左右贯通，积极构建县（市、区）矛盾纠纷大调解中心、乡镇（街道）综治工作中心、村（社区、规模以上企业）综治工作站（室）以及民间调解员队伍等多级工作平台，确保调解网络延伸到社会末端。目前，全省县（市、区）大调解工作中心建设已经全面铺开，乡镇（街道）综治工作中心建成率达100%，规范化率达98%以上；村（社区、规模以上企业）综治工作站（室）建成率达100%，规范化建成率达到96%。与此同时，渗透到居民社区、单元楼宇和村组农舍的“老娘舅”、“和事佬”和以个人身份命名的工作室等民间调解员队伍全面发展壮大。宁波市还在外来务工人员中发展调解员力量（当地称之为“和谐促进员”），其中登记在册的就达2万余名。2011年8月，省委、省政府还专门召开大会，表彰了示范综治工作中心和综治工作站（室）。

（三）以警调、检调及诉调衔接为载体，扎实推进调解优先原则运用于执法办案实践。省政法各部门坚持把政法工作作为矛盾纠纷大调解的主阵地，把政法队伍作为大调解工作的主力军，自觉增强“调解也是执法、调解也是管理、调解也是服务”的意识，把调解优先原则贯穿于执法办案全过程，努力建好主阵地、当好主力军。全省法院系统一手抓和谐司法，构建诉讼内纠纷快速平和解决机制，一手抓协同司法，支持和推进诉讼外纠纷解决机制的完善，构建了“六大工作机制”，即以法院立案大厅为平台的纠纷分流机制、以相关行业为纽带的纠纷联动化解机制、以基层法庭和巡回法庭为基础的就地解决机制、以司法确认为后盾的人民调解权威保障机制、以联席会议为依托的工作协调机制以及人民调解员业务培训机制。目前，全省近90%的基层法院在立案接待大厅设立了人民调解工作室，50%以上的人民法庭设立了人民调解窗口。2008年以来，全省法院共调解案件38036件，成功率达74.95%，高出全国平均水平近15个百分点。全省检察系统在刑事诉讼活动中，认真贯彻宽严相济刑事司法政策，积极推行刑事和解。2009年至2010年，在6000余件轻微刑事案件中开展了和解工作，近90%案件当事人之间的矛盾得到化解，对其中3800余名犯罪嫌疑人作非犯罪化处理，促进了社会和谐。全省公安系统积极把调解优先原则贯穿公安工作始终，教育引导广大公安民警把调解作为解决一般民商事和轻微刑事案件（事件）的首选方案和前置要件，在基层派出所广泛设置了调解工作室。同时，还注意把110接处警机制与“大调解”体系紧密衔接，推行道路交通事故损害赔偿人民调解工作，成立了81个交通事故人民调解委员会，设立了275个人民调解室，仅2011年以来就成功调解交通事故赔偿纠纷13万多起，调解成功率达95.3%。

（四）以行业性专业调解为抓手，积极运用调解优先原则化解新矛盾、解决新纠纷。随着社会主义市场经济的不断发展和深化，经济与社会领域内的新情况新问题不断涌现，矛盾纠纷急剧增长，热点行业和领域尤为突出。在省委、省政府的正确领导下，全省司法行政部门大力推进行业性专业人民调解组织建设，努力化解多样性社会矛盾。一是注重抓热点。针对劳资纠纷、医患纠纷、交通事故、环境污染等领域矛盾纠纷逐年增多的实际，出台了《关于加强行业性专业人民调解委员会建设的意见》，明确专业调解组织建设的目标任务、工作机制以及基础保障等，通过试点引路、重点推进、全面推开等工作措施，推进人民调解向热点领域延伸。目前，全省已在县级以上建立专业性人民调解组织512个，涉及9个行业领域。其中医疗纠纷领域实现了全覆盖，交通事故纠纷覆盖率达84%。一些地方还根据区域经济的特点，着眼实际需求，在规模以上产业建立起行业纠纷调解委员会，做到内行人调解行内事。如诸暨市建立起了“袜业纠纷人民调解委员会”、“五金业纠纷人民调解委员会”，义乌市在小商品城建立了“小商品贸易纠纷人民调解委员会”等。二是注重建队伍。在组建行业性专业人民调解组织时，要求专业化、职业化人员必须达到一定比例，确保由专业的人员运用专业的知识解决涉及专业问题的纠纷；要求其他人员必须具备政治素质高、热心人民调解事业、具有较强的法律政策水平、善于做群众工作等。为不断提升调解员素质，省司法行政部门每年都组织调解骨干培训，开展经验交流。三是注重强保障。省财政和司法行政部门共同建立健全了行业性专业人民调解组织的经费保障机制，专职工作人员纳入事业单位保障。同时，还通过完善“以奖代补”激励保障机制、设立人民调解创新奖等办法进一步激励广大调解工作者勤奋敬业、爱岗奉献。仅2010年，全省行业性专业人民调解组织调解矛盾纠纷就达147，395件，调解成功132，670件，调解成功率达90.01%。

二、贯彻落实调解优先原则存在的主要问题及原因分析

从浙江情况看，贯彻落实调解优先原则，深化大调解工作虽然取得了明显成效，但也还存在一些不容忽视的问题。

（一）平台作用有待进一步发挥。主要表现在一些综治调解中心和综治工作站（室）虽然硬件设施比较完善，但受案量少，解决实际问题更少。从调查了解及暗访检查的情况看，造成这种现象的主要原因，有的是由于这些机构宣传不够，没有树立起响亮的品牌，人民群众知晓率低，有了矛盾纠纷不知道上门解决；有的则是主观上指导思想不端正，搞形式主义、“面子工程”，专注于把硬件设施建得很完善、台账做得很齐全，却没有真心实意地为群众排忧解难，致使群众的诉求一次次被搁置、堆积，有的甚至石沉大海，导致群众对这些调解机构丧失了信心；还有的工作作风简单粗暴，不能设身处地为解调对象着想，缺乏做耐心细致化解工作的韧劲，“通不通三分钟”、“行不行敲法钟”。这种工作作风不仅不利于矛盾纠纷的解决，反而会促进矛盾纠纷僵化，向更加难以解决的方向发展。更有少数地方，基层组织软弱涣散，村干部忙着自己“发家致富”，村委会经常处于“关门歇业”状态，综治工作站更是“铁将军把门”，群众有了诉求，一次找不到人，两次找不到人，第三次也就不再来了。长此以往，这些机构门前自然是“门前冷落车马稀”了。

（二）操作运行有待进一步规范。在化解社会矛盾过程中，有的地方没能真正按照“公平、公正、依法”的原则进行，奉行“稳定就是搞定”、“摆平就是水平”的实用主义。在具体操作过程中随心所欲，甚至滥用权力。如，同一类医患纠纷，情节也十分相似，会吵会闹甚至胡搅蛮缠的往往要比通情达理、好说话的多拿好几倍的赔偿。同样，在同一类交通事故赔偿纠纷中，就肇事主体而言，逃避责任、会耍会赖的就可能要比老实巴交、敢于担当的少出很多费用。就孤立事件而言，这一个案件可能是“摆平”了，但操作失去了规范和基准，法治精神也就不复存在了。更为严重的后果是，一旦当事人知道了其中的猫腻，必然追讨公道，引发更大的矛盾和纠纷。与此同时，调解组织的公信力将受到极大置疑，甚至影响到党和政府的公信力。

（三）考核导向有待进一步完善。重点是政法工作的考核中，有的指标设置不利于调解优先原则的贯彻落实，更不利于增进社会和谐稳定。集中体现在这些指标的设定要求是鼓励政法民警多抓、多拘、多捕、多诉和多判。如有的地方公安系统的考核指标中，交警每个月要查多少辆车、开多少罚单、罚多少钱都有硬指标，做不到就要挨批评、扣奖金；刑警和治安警每个月要抓多少人、拘多少人也有硬性指标，甚至每年必须打掉多少个黑恶团伙也有硬性指标，等等。有的地方，检察系统的规范化分类考核要求反贪污贿赂每立案1人加多少分、反渎职侵权每立案1人加多少分，立大案则成倍加分，甚至规定查处对象职务越高得分越高，判刑越重得分越高；相反，如果查处对象作撤案、不起诉等处理则扣减所得分值，等等。有的地方，法院系统也把办案多少作为先进与否的重要指标，办案越多得分越高，等等。笔者认为，这些做法只能作为特殊措施在特殊时期、特殊背景下适用，不能作为常态性的考核指标加以推行，更不能作为实绩考核和奖优罚劣的重要依据。有一位公安民警在自己的博客中抱怨道：“现在警察被管得很死，每个月有检查，动不动就被扣分；每个季度有任务，刑拘几人、治安拘留几人、强戒几人，完成不了任务就要被扣分罚钱。”

（四）法规制度有待进一步健全。近年来，随着调解优先原则的不断深入贯彻，公、检、法等部门均不同程度地出台了一些具体举措，特别是在落实“宽严相济”刑事司法政策以及“刑事和解”制度等方面取得了很大进步。从浙江情况看，执行审慎而又严格，也取得了很好的法律效果和社会效果，但在有些方面，还可以从中国特色社会主义司法制度的本质出发进一步加大改革力度，深化“宽严相济”与“刑事和解”政策。如一些偶发性的民转刑案件，虽然造成了重伤害，但当事人悔罪认识深刻、赔偿积极，被害人又给予充分谅解，且没有造成社会危害，在这样的情况下，是不是也可以适用缓刑？再如同种性质、同一类犯罪，对本地人和外地人适用不同刑罚，是不是有失司法公正与人权平等？等等。

（五）队伍素质有待进一步提升。主要表现在调解员队伍，包括政法民警队伍素质参差不齐，做调解工作的能力不过硬。有的思想素质不过硬，没有真心实意为群众排忧解难的一腔热情，更不可能产生千方百计为群众办实事、办好事的实际行动。有的政治素质不过硬，受西方不良且不切合中国实际的司法思想影响，单纯强调司法独立，单纯强调法律至上，一味要求逢讼必诉，情绪上和工作中有意无意对党的领导和人民监督抱有抵触情绪，在执法办案过程中特权意识很强，搞我说了算，根本不考虑社会后果和政治影响，造成大量涉法涉诉信访案件产生，致使这些解决社会矛盾的部门成了制造甚至激化社会矛盾的“工厂”。有的业务素质不过硬，在调解过程中说外行话、办离谱事，人民群众根本就信不过。还有的实际经验缺乏，不了解世事人情，不懂得调解对象心理，不会多视角看问题、多方法解决问题，在一些疑难复杂问题面前束手无策。

三、关于进一步深化调解优先原则的几点建议

（一）贯彻落实调解优先原则，要进一步在强化思路认识上求深化。调解优先是对“和为贵”等我国优秀传统文化的传承，是我们党群众工作的优势所在，是开展大调解工作、维护社会和谐稳定的实践结晶。贯彻调解优先原则，让更多的矛盾纠纷在进入司法渠道之前通过调解加以解决，不仅可以大量节约司法成本,更重要的是能够真正实现定纷止争、案结事了，化解社会仇恨，消除司法后遗症。2009年以来，浙江义乌市政法部门办理的300余件刑事和解案例，事后无一发生涉法涉诉信访，无一发生司法投诉。调研中，笔者发现这些案例中，原告对被告深刻悔罪、积极赔偿给予了谅解，被告则对原告、对党和政府及政法机关心存感恩。人民群众是我们党的执政基础，多争取一名群众，党的执政基础就多巩固一分。因此，有必要在更加广泛的范围、更加深入的领域加大调解优先原则的贯彻力度，始终把调解作为解决各类社会矛盾的主渠道，积极引导当事人把调解作为解决矛盾纠纷的首选方法，努力使大量矛盾纠纷解决在基层、解决在当地、解决在萌芽状态。教育各级政法部门和广大政法工作者在执法办案过程中坚持党的事业、人民利益、宪法法律“三个至上”，而不仅仅是所谓法律至上，努力实现政治效果、社会效果与法律效果的有机统一。

（二）贯彻落实调解优先原则，要进一步在完善考核导向上做文章。实绩考核与评先评优具有很强的引领与先导作用，建立科学的大调解工作考核体系至关重要。一是应进一步扩大调解工作考核的覆盖范围。在易于产生社会矛盾纠纷的工作部门和工作领域，把社会矛盾化解作为指标内容纳入党政领导班子、党政工作部门和领导干部考核评价体系。二是应进一步加大调解绩效的考核权重。在已经建立调解工作考核评价指标的部门，要进一步加大评价权重。如人民法院民商事案件的调解率在整个考核体系中可以进一步增加权重；同时，也可以考虑将轻微刑事案件和民转刑案件的刑事和解率等指标纳入考核评价体系。三是应进一步改进不合理的考核指标设置。注意把实事求是的工作作风贯穿政法工作始终，并作为政法考核的前提条件，有案办案、有罪罚罪，不应人为规定一定要抓多少人、捕多少人或者说某个辖区内一定有多少个黑恶团伙等。对有失误、瑕疵和过错的案件，也应允许纠正，坚决防止搞有罪推定；更要防止“抓了就得拘、拘了就得捕、捕了就得诉、诉了就得判”的单向错误逻辑，杜绝错案冤案发生。

（三）贯彻落实调解优先原则，要进一步在提供法规支撑上求突破。目前，调解工作的主要依据是2011年1月1日起开始施行的《人民调解法》。就人民调解、行政调解、司法调解三大调解格局而言，人民调解有法可依，而行政调解和司法调解则无章可循。广大调解工作者通常只能根据自己的实际工作经验，参照相关法律法规开展工作。有必要根据现实需要，出台相关法规，进一步引导和规范行政调解与司法调解工作。行政调解上，应明确调解工作的职能部门，重点关注土地征用、房屋拆迁、环境污染、城管执法，以及山林水利纠纷、矿产权属纠纷等热点领域内矛盾纠纷的调处化解；司法调解上，可加大刑事自诉案件、轻微刑事案件和民转刑伤害案件等调解解决力度，扩大缓刑刑罚的适用范围。必须认真落实中央领导提出的“对于可拘可不拘、可捕可不捕、可收监关押也可不收监关押的，可不拘、不捕、不收监关押”的要求，最大限度地减少社会对抗，最大限度地转化消极因素。当然，强调调解优先并不排斥严厉打击严重危害社会治安秩序和人民群众生命财产安全的违法犯罪行为，必须用好宽严两手刑事司法政策，针对犯罪的不同情况，区别对待，该宽则宽、当严则严、宽严相济、罚当其罪。

（四）贯彻落实调解优先原则，要进一步在提升队伍素质上下功夫。调解队伍素质的高低直接决定着社会矛盾纠纷化解的实际效果和社会和谐稳定的程度。新形势下，建设一支高素质的调解员队伍任务紧迫而艰巨，必须着眼“服务第一要务、履行第一责任”的政治要求，切实把调解队伍建设摆上重要议事日程，抓紧建设一支党委政府放心、人民群众满意、社会各界认可的高素质的调解员队伍，改变长期以来一提人民调解员就是社区里戴着红袖标的老大伯、老大妈和乡村中老治保委员的老观念、老模式。一是要做到专业化。社会矛盾纠纷具有多样性、多领域性的特点，适应这一要求，调解员队伍除应当具备一定的法律知识以外，还应针对不同的矛盾纠纷领域，聘请具有相应专业知识的人员加入进来，组建起专业性、行业性的调解组织。只有内行人调解内行事，才能让人心服口服。可结合各地实际，建立相应的人民调解专家库，有矛盾纠纷需要调解时，根据需要选取。当前，应着重建立好医患纠纷、环境污染、交通事故、食品安全以及区域性规模行业方面的专家库。二是要做到职业化。职业化要求调解员队伍的主体必须有固定编制、固定人员和固定待遇，开展调解业务时再着眼实际需要补充其他调解力量。如果主体临时“搭班子”，就难以保证调解队伍的战斗力和调解效能。为此，一方面要按照职业化的要求建立一支调解骨干队伍，另一方面，调解员队伍实行有偿服务，由政府财政负担，确保队伍的稳定性和发展后劲。同时，也可以考虑把调解员队伍列入社会工作师职业等级资格考试范围，引导调解员队伍努力学习，不断提高调解矛盾纠纷和参与社会管理的能力。三是要做到社会化。继承和发扬“人民调解人民办、社会事务社会管”的好传统，动员社会中政治觉悟高、服务意识强、社会经验多、人情世故通的老干部、老党员、老教师、老法官、老人大代表等加入到调解员队伍中来，激励他们为化解社会矛盾、增进社会和谐尽义务做贡献；同时，积极引进社会组织服务模式，有偿聘请一定的社会组织作为社会稳定信息员、矛盾纠纷调解员，整合新型社会力量、工作方法和网络信息手段，着力提升调解工作的综合效能，确保调解工作不断适应形势发展需要，确保“枫桥经验”永葆与时俱进的生命活力。

D616

A

1674-3040（2012）04-0013-05

2012-04-20

王建新，中共浙江省委政法委员会副厅级干部；朱传日，该委员会维稳处处长。

*该论文获浙江省政法系统2011年优秀调研成果二等奖。

（责任编辑：尤炜祥）