从“灰色地带”走向“阳光沙滩”*——经济转型升级中民间金融的法律规制探究

□林炳才，汪才荣，姜隐芩

（中共德清县委政法委员会，浙江 德清 313200）

从“灰色地带”走向“阳光沙滩”*
——经济转型升级中民间金融的法律规制探究

□林炳才，汪才荣，姜隐芩

（中共德清县委政法委员会，浙江 德清 313200）

长期以来，我国的民间金融一直被政府部门忽视甚至敌视，其结果是常常被冠以“扰乱金融秩序”的罪名，或被施以不恰当的限制措施。但民间金融的存在在世界上是一种普遍现象，其往往比主流金融更具活力，更有效率。民间金融大多属于私人所有制，它是经济发展过程中自下而上发起的对主流金融压制所作的有益补充。目前我国的法律对民间金融的态度，可以分为禁止、允许和引导三类。然而，从世界经验来看，逐步走向规范化是民间金融发展的最终趋势。民间金融的规范化和合法化一方面有利于民间金融组织提升信誉度和规范经营，降低交易成本和违约风险，另一方面也有利于政府进行风险预警和风险甄别，适当控制民间金融可能引发的金融动荡。

民间金融；法律制度；经济建设

新中国成立后，为了摆脱贫困落后的社会状况，政府欲在财政能力有限的情况下最大限度地集中财力发展国民经济，于是由中国人民银行垄断了所有金融资源。这不仅符合当时计划经济体制的要求，而且对恢复国民经济也起到了一定历史作用。但由此遗留下来的定式思维和制度安排成为了坚决排斥民间金融的惯性力量。从20世纪50年代开始，由国家垄断的金融制度安排从观念上和制度上都屏蔽了社会对民间金融的关注，致使我国长期没有正规民间金融应有的社会地位和功能。不仅如此，民间金融在各种因素的影响下成为非法金融而长期遭到政府严厉打击。改革开放后，政府对待民间金融的观念虽有所松动，但民间金融的法律环境并没有多大变化。我国1997年的《刑法》还以专门条款设立了“非法吸收公众存款罪”、“非法集资罪”等罪名，成为悬在民间金融从业者头上的达摩克利斯之剑。在这种法制环境下，我国民间金融长期被政府部门忽视甚至敌视，其结果是各种民间金融常被冠以“扰乱金融秩序”的罪名或被施以不恰当的限制措施。从1993年的沈太福案件到20世纪90年代末对各种传销、“老鼠会”等非法金融的打击，民间金融违法案件屡屡被查处。这类案件的发生又强化了人们对于民间金融的偏见和政府打击的决心，民间金融“非法”的观念深入人心，只要提到它，人们就想起“非法”、“禁区”等词汇。最近处于风口浪尖的“温州民间借贷崩盘”事件，更是引发了人们的恐慌。但反思这些案件，不得不承认经济转型时期对资金的大量需求与资金短缺的矛盾、民间金融的非阳光化、政府政策的不明确、风险调控机制的缺乏、参与者风险意识淡薄、监管缺位等因素是诱发非法集资的重要原因。客观对待民间金融，建立公平统一的规则，中国金融业才能健康发展。

一、民间金融概述

在国外，民间金融常被称为非正规金融（informal finance），是指与银行、资本市场等运作正规并受金融监管机构监管以外的所有金融行为和金融主体的总称。国内学术界一般都认为民间金融是相对于正规金融而言的，以民间信用为担保的，流离于金融监管当局监管之外的所有金融形式的总称，其基本形式包括民间借贷、钱背、合会、集资、私人钱庄、小额贷款、私募基金等。

民间金融在世界上是一种普遍存在的金融现象，往往比主流金融更具活力，更有效率。民间金融大多属于私人所有制，它是经济发展过程中自下而上发起的对主流金融压制所作的有益补充。目前在我国以国有银行为基础的金融体系中，金融业可以说是垄断行业，信贷资金主要是流向大企业，同时因为存在“惜贷”举动以及手续办理程序的繁冗复杂，私人部门、中小企业通过正规融资机构得不到金融资源的满足，从而转向非正规渠道寻求资金来源，形成了一个游离于正规军之外的“灰色地带”，进而滋生非法融资等犯罪活动。随着经济和金融体制的转型和完善，民间金融将不断被转化为正规金融。但是可以肯定的是，民间金融不会消亡，而将与金融资源的短缺长期共存，并且不断通过自身创新突破现有管制，丰富和发展正规金融。

有数据显示，从1986年开始，农村民间借贷规模超过正规信贷规模，以每年19%的速度稳步增长，而在经济相对发达的东南沿海地区、企业之间，特别是民营企业之间的直接临时资金拆借，或高于银行固定利率的民间借贷数量更是巨大。中央财经大学的调查表明，民间金融的规模在7400亿元至8300亿元之间；更有乐观的估计认为民间借贷高达三万亿元。但10多年来，民间金融一直游走于国家法律、法规框架之外，在“灰色地带”尴尬生存。

二、民间金融积极功效和负面影响

一方面，民间金融作为银行等金融机构的后备军，不仅支撑了中国经济中最具活力的民营经济发展，而且在政策性金融支持力度不够的情况下，对“三农”起到重要支持作用。其对解决民间多方面的资金需求，弥补金融机构信贷不足，转移和分散银行信贷风险，加速社会资金总量的扩充、流动等，起到了拾遗补缺的积极作用。因此，民间金融有其存在的客观必然性。另一方面，民间金融比较松散、缺乏法律规范，会对国家宏观经济运行及其调控造成冲击，大量资金体外循环，不利于经济结构调整，影响国家利率政策实施等；民间金融中的“黑色”部分，包括各类带有欺诈性或高风险的金融活动，一旦发生问题就会造成金融秩序混乱，并且影响社会安定。因此，官方对于民间金融一直采取打压策略，但这又反过来促使“地下钱庄”等非法金融组织萌生。

据浙江省公安厅统计，2008年，全省公安机关共立案查处非法吸收公众存款案近200件、集资诈骗案40多件，其中涉案金额1亿元以上的非法吸收公众存款案达17件。根据浙江省高级人民法院的一项统计数据，国际金融危机以来，浙江因民间借贷引起的经济纠纷呈显著上升趋势，2009年一季度，全省法院受理的民间借贷案件总金额高达58亿元，是上年同期的三倍多。

民间金融之所以在推动经济发展方面披荆斩棘，却又如定时炸弹般轰然爆破。首先，民间金融迟迟无法正名，不可能形成规范化的运作体系，更不可能出现中国本土所亟需的银行家。其次，民间金融体制的地下生存，造成民间金融的短期化趋势，由于民间金融面临法律折价，因此必须在尽可能短的时间内追求最高的收益，在民间利率中加入了风险成本，加剧了本已盛行的民间高利贷现象。

三、民间金融法律体系现状和探索

（一）现有民间金融法律制度。纵观我国现有法律规定，尚未制定专门规制民间金融行为的法律法规。有关民间金融的条款散见于《宪法》和其他法律法规中，系统性和一致性都存在一定的疏漏。按照法律对民间金融的态度，可以分为禁止、允许和引导三类。

1.禁止。《刑法》第175条规定的“非法转贷罪”、第176条规定的“非法吸收公众存款罪”，可以认为是对民间金融的禁止性规定。中国人民银行发布的《贷款通则》第21条规定“贷款人必须经中国人民银行批准经营贷款业务，持有中国人民银行颁发的《金融机构法人许可证》或《金融机构营业许可证》，并经工商行政管理部门核准登记。”第61条还禁止了非金融企业从事借贷融资行为，第20条第6项和第71条第6项禁止了套取贷款用于借贷牟取非法收入行为。1998年7月13日国务院颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，也对包括非法发放贷款行为在内的非法金融业务活动予以取缔。在界定民间金融行为性质是否非法时，《贷款通则》和《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》无疑是判断的主要依据。

2.允许。2004年3月，十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”《民法通则》第85条规定：“合同是当事人之间设立、变更、终止民事关系的协议。依法成立的合同，受法律保护。”《物权法》第65条规定：“私人合法的储蓄、投资及其收益受法律保护。”第68条规定：“企业法人对其不动产和动产依照法律、行政法规以及章程享有占有、使用、收益和处分的权利。”并确认了市场主体具有运用自有资金进行融资获益的权利。《合同法》承认具有真实意思表示之合同的法律效力，《企业破产法》则将民间融资视为普通债权，在破产清算时得以受偿。此外，最高人民法院 《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》和《关于确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》等司法解释也对个人和非金融企业作为民间金融行为主体予以认可。

3.引导。最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定：“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。”《合同法》第211条规定：“……自然人之间的借款合同约定支付利息的，借款的利率不得违反国家有关限制借款利率的规定”。《证券法》、《公司法》等法律法规，也从集资主体、对象、方式及审批等方面，对自然人、法人的资金募集活动设置了门槛，违反规定进行的集资即为非法集资。

由于法律制度本身的不协调性，加上各地区经济发展水平不同，法官队伍素质不同等因素，导致民间金融纠纷的解决不甚乐观。如果将民间金融定性为“非法集资”、“非法转贷”或者其他违法行为，那么私法便难以介入保护受损方。如果将民间金融定性为一般的借贷关系，那么所受之损失可以通过民事诉讼程序得到补偿。不同的定性会产生不同的结果，对受损方的救济措施和对违法者的处罚力度存在巨大差异。

（二）对民间金融法律制度的探索。虽然在法律制度层面尚未出台明确的规定，但国家在民间金融“阳光化”方面已经做出不少“试水”和努力。2005年2月，国务院颁布的《关于鼓励和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》规定非公有制资本可以进入金融服务行业。同年5月，中国人民银行发布的《2004年中国区域金融运行报告》中明确提出要正确认识民间金融的补充作用。2008年11月，中国人民银行起草了允许企业和个人进行放贷业务的《放贷人条例（草案）》并提交国务院法制办，这是民间金融阳光化和规范化历程中一个里程碑事件。2009年3月，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中提出要深化国有金融机构改革，稳步发展多种所有制中小金融企业，积极引导民间融资健康发展。2010年5月，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（“新三十六条”）提出进一步拓宽民间投资的领域和范围，允许民间资本兴办金融机构。即将出台的《贷款通则》修订稿首次肯定了非金融机构贷款人的法律地位，一直处于“灰色地带”的民间金融阳光化、合法化指日可待。

（三）对《放贷人条例（草案）》的评析。2008年的《放贷人条例（草案）》让民间融资阳光化触碰到了希望，表明监管当局对民间金融在金融体系中的积极和消极作用已经有相当全面的认识，并试图用立法手段对其信贷行为进行适当规制，这对于探索从法律角度允许民间金融的尝试无疑是有意义的，并透露出银行在信贷市场的垄断地位将受到冲击，符合条件的个人和企业在经过认证、获批后即可放贷的重要信息。然而，在监管机构的设置、贷款利率及准入门槛的限制等方面，各方仍存在着较大争议，《放贷人条例》至今未能出台。

《放贷人条例（草案）》立法意图的核心是使那些运用自有资金而不是通过吸收存款进行信贷活动的民间金融组织有合法的运作空间，同时对那些非法的集资活动予以法律制裁。我国民间金融阳光化的基本立法框架主要参照我国香港地区的《放债人条例》和南非的《高利贷豁免法》。香港《放债人条例》规定：任何人经注册都可以从事放债业务，放贷的利率、金额、期限和偿还方式由借放款双方自行约定，但利率不得超过规定的年息上限6厘以上。南非《高利贷豁免法》则规定，机构或个人只要是发放5000美元以下的贷款，不管其利率高低，只要到管理机构登记就算合法。我国香港地区和南非的实践表明，政府对民间金融机构的信贷行为及其利率水平给出了最大的宽容空间，但是如果信贷市场能够实现多元融资主体的充分竞争，高利贷就会丧失自身的生存空间，而民间融资需求就可以获得最大限度的满足。在中国人民银行起草的《放贷人条例（草案）》中，除运用自有资金严禁吸收存款的要求外，对利率的规定仍是不能超过基准利率的4倍，这些利率上限在绝大部分地区是适合民间金融发展的实际情况的。

四、对小额贷款公司评析

其实小额贷款公司这种形式早在2005年就已经出现，但将其引进到“中小企业融资途径”是新形势要求的新发展。随着第一批7家试点的小额贷款公司的成功运作，2008年中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）之后，小额贷款公司如雨后春笋般在全国各地涌现。但由于小额贷款公司本身的性质，所处的经济环境和政策规定等原因，在发展中也存在着一些问题。

（一）小额贷款公司的内涵。《指导意见》规定：“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其它社会组织投资设立、不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。”由此可以看出，小额贷款公司具有一般公司的性质，但是基于从事金融业务的特点，小额贷款公司又有其特殊性。主要资金来源于股东缴纳的资本金、捐赠资金以及不超过两个银行业金融机构的融入资金，从而形成了小额贷款公司“只贷不存”的特色。

小额贷款公司的产生是金融创新的必然结果。小额贷款公司的成立，不仅拓宽了农户和中小企业的融资渠道，弥补了金融业务的不足，符合金融多元化发展的要求，还发挥了草根金融的优势，吸取民间资本，弥补金融体系的灰色地带，同时限制了地下钱庄、非法集资等非法借贷渠道的发展。政策规定，经营较好的小额贷款公司可以获得优先推荐，进一步发展为专业的金融零售机构或村镇银行。这一诱人前景为众多民间资本设定了转变为合法金融资本的路径。但受政策等诸多因素的制约，小额贷款公司发展中也面临了一些亟待解决的法律问题。

（二）小额贷款公司的法律困境。

1.高位阶的法律制度缺失。目前对小额贷款公司的定位是非金融机构，不属于《商业银行法》的调整对象，但由于从事的是金融业务，《公司法》也不能完全监管，这就导致了小额贷款公司缺乏与之相配套的法律法规制度。虽然《指导意见》出台后，各省政府随之也制定了具体的实施意见、暂行规定，但由于《指导意见》属于部门规章，各省政府制定的实施意见、暂行规定属于地方规章，法律位阶过低，且相关法律的缺乏对小额贷款公司的进一步发展形成制约。另外，《指导意见》规定的内容过于宏观，各省的具体情况也有所不同，虽然大多数省份也根据自己的实际情况制定了暂行规定等，但全国没有统一可行的法律来制约，容易造成制度规定混乱的局面。

2.法律身份定位不明确。小额贷款公司既有银行的特点，又有公司的特点，同时还有民间金融的特点，但又与这几种情况都有不同之处，身份定位不明确。《商业银行法》第2条规定：“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。”而根据《指导意见》的规定，小额贷款公司只能是公司，是非金融机构。它不能像农村信用社和新型农村金融机构一样享受中央财政的定向费用补贴资金，也不能获得人民银行的再贷款支持。但与一般的公司相比，小额贷款公司从事的却是金融业务，并且在注册资本的数额要求上远远高于一般公司的注册资本额。这就使小额贷款公司处于既不像工商企业，又不像金融机构的尴尬境地，阻碍了其自身的发展。

3.后续融资难度较大。《指导意见》规定了小额贷款公司不得吸收公众存款，并明确规定其资金来源包括资本金、捐赠资金和不超过净资产50%范围内的不超过两个银行业金融机构的批发资金这三个方面。这种“只贷不存”的经营模式可以防范金融风险，避免非法集资等造成的金融动荡，但给小额贷款公司的再融资带来阻碍，限制了小额贷款公司的发展。只依靠股东的资本金，在没有收回贷款的情况下，就会面临无钱可贷的局面。一些小额贷款公司刚成立一两个月全部资金就被贷完，限制了贷款投放可持续性。虽然《指导意见》规定小额贷款公司可以向银行融资，但是实际操作中存在一些问题，目前小额贷款公司被定位为非金融机构，从银行融资不能享受同业拆借的待遇，只能办理商业性贷款，需要固定资产做抵押，但小额贷款公司大多数缺乏可以做抵押的固定资产，所以银行为了避免风险并不愿意借钱。即使有固定资产可以抵押，得到来自银行的不超过净资产50%的贷款额，这50%的贷款额仍然不能解决后续资金短缺的问题。

4.缺乏明确的监管主体。《指导意见》中明确要求，凡是开展组建小额贷款公司试点的省级政府，应明确一个主管部门担负对小额贷款公司的监管职责，但没有具体明确哪一个监管主体。目前，各地的监管部门不一，一般是由省金融办、工商行政管理部门、公安部门、人民银行分支机构、银监部门以及各区市和县的小额贷款公司试点工作领导小组办公室对小额贷款公司进行共同监管。但是这种监管体制不健全的多头监管势必带来责任不明、专业不足、效率低下等弊端。如果各部门间缺乏有效的沟通协调，就会出现因多部门相互争权而导致监管无序，或者因多部门相互推卸责任造成监管盲区，从而导致监管“虚拟化”等弊端。

在国外，“只贷不存”的模式其实非常普遍，比如美国的房屋贷款公司，规模都做得很大。但是，他们有一个高度发达的市场化渠道，可以把信贷卖给投资银行、商业银行，银行再对其进行证券化打包给市场。我国的金融改革势在必然。但是，我国金融市场的规模要大到承担起金融改革的重任，必须要有市场化的支持，尤其是要有政策和法律规制。因为金融业是个特殊的行业，应该在法律框架下一边实践，一边根据实践中出现的问题进行相应的调整。

五、构建民间金融法律制度之思考

（一）从美国的案例看民间金融未来发展趋势和方向。美国能成为全球经济增长的引擎和高新技术产业的中心，由规范化、组织化的民间金融组织和正规金融机构共同组成的创业投资和创新支持金融体系功不可没。特别是大量的非吸收存款放贷人、风险投资公司（VC）和私募股权投资基金（PE）等民间金融组织，对美国科技中小企业发展、高新产业发展、科技创新体系建立、产业和经济结构调整，都发挥了至关重要的作用。美国许多著名的高科技企业如微软、英特尔、雅虎等在发展初期都有着风险资本和私募股权投资基金的扶持。英国前首相撒切尔夫人曾经说过：“欧洲在高科技及其产业方面落后于美国，并不是由于欧洲的科技水平低下，而是由于欧洲在风险投资方面落后于美国10年。”

从世界经验来看，逐步走向规范化是民间金融发展的最终趋势。民间金融的规范化和合法化一方面有利于民间金融组织提升信誉度和规范经营，降低交易成本和违约风险，另一方面也有利于政府进行风险预警和风险甄别，适当控制民间金融可能引发的金融动荡。因此，对我国民间金融未来发展趋势和方向，笔者认为应该抱有如下基本态度：本着市场准入和风险自担原则，引导民间金融从“地下”走向“阳光”，从分散化、非组织化向规范化、组织化发展，为民营经济的创新发展提供有力支持。

（二）对我国民间金融法律规制的建议。民间金融组织内生于乡土社会网络，有着很强的生命力。基于民间金融的内生性特征及其与社会网络、与社会信任的依存关系，对民间金融的政府规制模式必须与民间金融的这些特征相适应。政府对待民间金融的态度，既不应是进行过于严格的金融抑制，也不应是拔苗助长式的急于使其规范化，而是顺应民间金融的内生性特征，鼓励民间金融主体在自身发展和演进过程中更多地发挥自身能动性。政府机构应该适时转变思维方式，客观区分并理性分析民间金融不同业务的性质，尝试采取以疏为主、以堵为辅、疏堵结合的综合治理方法规范和引导民间金融。民间金融风险的法律规制，应该在承认民间金融合理性、实现民间金融法律化的基础上，针对其不同表现形式而采取相应风险调控对策，实现微观规制和宏观调控的良性互动。

1.健全民间金融法律框架，积极推动法制化、阳光化。对不同位阶法律法规之间矛盾的条款予以整合和清理，并予以完善，从而实现民间金融法律法规的一致性和协调性。特别要加快制定《放贷人条例》、《民间金融法》等法规体系，使得民间金融走上法制化轨道。

一是着重对合法的民间借贷与非法集资进行清晰的法律区分。对民间借贷的合同形式和抵押担保机制等进行较为清晰的规定，从而降低贷款风险以保护放贷人利益。对于违反法律规定，超出许可经营范围的民间金融进行严厉制裁，并依法严厉查处和打击民间金融引发的洗钱、地下赌博和暴力犯罪等行为，以实现民间金融事先与事后控制、规制与引导的联动。

二是合理定位放贷人准入门槛。针对依法向工商行政管理机关申请设立登记并取得营业执照的、以放贷人名义进行借贷的自然人（个体工商户）、非法人组织（合伙企业），或者法人（有限责任公司或者采取发起设立方式设立的股份有限公司），在充分考虑各地经济发展水平的基础上，区别设立门槛，具体金额的设置权可下放给地方政府金融机构。

三是灵活规定放贷利率上限。在强调放贷利率最高不得超过银行同期同类贷款基准利率四倍的同时，适当增加利率上限的弹性，加快利率市场化进程，使正规金融和民间金融在各自所确定的细分市场上提供金融服务。

四是适度加强放贷人监管。除了对特许设立及持牌经营、必要的信息登记、保护借款人利益、防止欺诈和金融犯罪、建立公共信用信息服务系统、税收和会计制度等进行强制性规定外，在明确放贷人自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束基本原则的基础上，建议规定单客户放贷比例、资产负债比例、风险准备计提等内容。

五是明确规定市场退出机制。对于资金周转不灵、经营陷入困境、民间纠纷较多的放贷人进行整顿后，仍无法重回经营正轨的，可收回相关许可证明，勒令停止放贷业务。同时，对于其他形式的民间金融，也应当予以总括性地规定，比如社会集资的审批程序、条件和标准等。

只有为放贷人或者其他投资者依诚实信用原则履行债务提供更具体、细致的标准，整个民间金融才能够稳步发展，缩小负面效应，扩大正面效应。

2.加强民间金融监管措施，完善信息披露制度。监管部门必须对民间金融主体的经济理性给予充分信任，鼓励市场主体自由寻求获利机会；同时也要考虑到金融所具有的不断创新特性，以开放式的思维来审视民间金融活动的风险，扭转监管当局在金融活动中承担过多风险的状况，让市场主体自己承担风险，促进投资者投资理念的成熟和金融市场的健康发展。本着“区别对待、分类指导、疏堵并举、促进规范、打击犯罪”的指导思想，实现对民间金融活动的引导、规范、提升和替代，维护金融和社会稳定。

一是明确民间金融的监管主体，形成以银监会为主，央行为辅，地方政府金融机构通力合作的监管体系。为防止事后推诿的情况出现，应当明确划分各机构、各职能部门的具体分工和职责，形成架构清晰的监管网络，力求实现无缝式连接。

二是以民间融资机构的注册资本、运营规模、业务范围等为主要参考因素，进行宽严有序的监管。针对注册资本规模较大、资金流转较快、社会公众程度较高的融资机构进行准金融机构化的严格监管；针对注册资本规模较小、资金流转较慢、社会公众程度较低的融资机构着重在民事法律框架内进行规范和监管。

三是在把握合规性和审慎性监管的同时，注重建立和完善系统性的风险防范机制。在把握信用风险管理、流动性风险管理、资本充足率管理和关联交易管理的基础上，提高风险预警能力和风险应对能力，特别是当国家宏观政策方向有所调整和地方经济运行中出现不稳定因素时，要及时对民间金融进行合理提示和引导。

建立信息披露制度可以平衡现有民间金融中普遍存在的信息不对称。有学者建议设立相对独立的专门机构，通过设计合理的信息公告制度将融资所产生的风险公之于众，以弥补融资主体间的信息不对称，也可以避免商业秘密泄露。但笔者认为，在现有银行个人信用信息基础数据库的基础上，简化查询条件和程序，以完善信息披露制度，同样能够发挥上述作用。一方面，可以在充分利用已有技术成果的基础上减少重新建立一套信息披露机制的巨大支出；另一方面，由负有监测职责的银行介入到信息披露过程中，能够深入了解民间金融的发展动态和趋势。

3.落实司法保障措施，探索多元化救济路径。在法律制度完善的过程中，相对统一各地有关民间金融纠纷的审判标准和法律适用，从而克服实践中不同国家机关对同一案件引用不同规定作出截然相反的处理结果的发生。除此之外，可探索多元化的救济路径。笔者以为可以在财产保险中增加新险种——存款保险。保险公司一旦承保，便负有在投保民间融资机构或具备认证资格的放贷人破产或者关闭后赔付保费的义务，享有监督其主营业务、资金流转，并敦促其及时汇报和处理异常情况的权利，并协助人民银行和银监会对宣布破产和关闭的投保融资机构进行接管或破产清理，保证其清偿能力，维护存款人的利益。

4.合理引导规范民间金融，加大宣传教育。民间融资过程中产生的欺诈、暴力事件并不等同于融资本身。因而，行政机关、司法机关应当清楚判别正规、合法的民间借贷机构及借贷行为，进行正确的引导和规范，全方位拓宽民间投资领域和范围，将民间资本引入到基础设施、大型制造业、金融保险业、科教文卫等社会服务业。必要时，地方政府还可通过扶植政策助推民间借贷机构的稳健发展，比如对小额贷款公司实行税收优惠措施等。同时，加大媒体舆论的宣传力度，强化投资者法律意识和风险意识教育，树立“在双方平等、自愿、公平和诚实信用，且不存在欺诈、胁迫、乘人之危等事由的前提下缔约，当事人应自担风险”的理念。

六、结语

国家的制度设计不能无视民间金融。制定专门法律对民间金融进行规制已成为当前必须的制度选择，配套实施的行政监管、司法保障和舆论宣传在构建民间融资法律体系中发挥着举足轻重的作用。民间融资是一把双刃剑，一方面它可以解决中小企业融资难困境中发挥着不可替代的作用，另一方面大规模的民间融资活动不仅具有相当的社会性、公共性和连锁效应，而且容易引发欺诈和各种犯罪，甚至影响经济秩序和社会稳定，从而增加整个金融体系的风险。我们只有正确认识民间金融，并正确引导民间资本进入国家宏观调控的范围，才能促进社会经济的发展，实现社会和谐。

D912.28

A

1674-3040（2012）04-0017-06

2012-04-20

林炳才，中共浙江省德清县委政法委员会常务副书记；汪才荣，该委员会副书记；姜隐芩，该委员会政治处副主任。

*该论文获2011年浙江省政法系统优秀调研成果三等奖。

（责任编辑：尤炜祥）