生产建设项目水土保持方案编制若干问题的思考

钱爱国，李海林，高 荣

(中国水电顾问集团华东勘测设计研究院，浙江杭州 310014)

随着经济社会的快速发展、综合国力的增强和人民生活水平的不断提高，推进生态文明建设、加快水土流失治理已成为我国当前和今后一段时期重大而紧迫的战略任务。编报并实施生产建设项目水土保持方案，是贯彻水土保持法等法律法规，落实水土保持“三同时”制度，防治水土流失和加快生态文明建设的重要手段。同时，新水土保持法的颁布实施，也对生产建设项目水土保持方案编报工作提出了新的更高的要求。

自国家颁布并实施《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)和《开发建设项目水土流失防治标准》(GB 50434—2008)以来，全国的水土保持方案编制工作逐步规范，编制水平明显提高，但仍存在这样或那样的问题。现结合实际工作和相关法律法规、规程规范等的要求，总结水土保持方案编制过程中遇到的相关问题及解决方法，以加强探讨和交流。

1 设计深度的科学性

编制水土保持方案的目的主要是通过全面系统的调查，分析研究建设项目的性质、选址、规模、施工、管理等对生态环境的影响，约束并优化主体设计，提出水土保持措施体系布局和典型设计，避免项目建设造成生态环境问题，以实现事前控制。但目前部分水土保持方案编制技术人员和行政管理人员总以水土保持后续设计难以落实为由，在可行性研究阶段强求水土保持方案的设计深度。

笔者认为，任何工程设计都是通过不同设计阶段逐步深化的，水土保持方案设计深度同样应坚持与主体工程设计阶段相一致的规律，超越设计阶段的要求不仅难以实现，而且有悖科学。水土保持方案编制和评审应结合不同行业的特点和设计阶段，区别水土保持方案编制深度要求，并通过强化水土保持后续设计的监管促进方案的落实［1］。对于某些在可行性研究阶段主体设计深度不满足方案编制要求的行业，应在防治措施体系、典型设计、重点防治要求和投资估算等方面有所侧重，重点为后续阶段设计提供依据，同时可从简化审批、创新监管模式、分类细化管理等角度，探索建立水土保持工作联系单制度，由水行政主管部门在可研阶段组织研究项目是否涉及水土保持限制性因素，对于符合水土保持约束性规定的，由其出具工作联系单作为项目立项的支撑文件，有条件地将方案的编报工作延至后续设计阶段。

2 防治标准的指导性

不同的防治标准体现了项目区水土流失防治和区域水土保持生态功能要求的差异，具有科学性、严肃性和指导性，理应成为水土流失防治目标、措施体系制定和布局的重要依据。《开发建设项目水土流失防治标准》提出生产建设项目水土流失防治标准应按项目所处水土流失防治区和区域水土保持生态功能重要性确定，但该规范未明确对重要江河、湖泊的防洪河段、水源保护区等影响程度的衡量方法，造成依据区域水土保持生态功能重要性确定防治标准时存在一定的随意性。同时，国标(GB 50434—2008)按照防治标准等级并结合项目区的自然条件确定了6项防治目标值，却没有提出措施体系经济性和合理性指标，对水土保持措施体系制定定量指导不足，导致无论执行哪一级水土流失防治标准，水土保持方案的措施体系总是千篇一律。以上问题，有待于修订规范时予以完善。同时，不同防治标准对应的措施体系理应有所区别，切忌措施体系面面俱到。

此外，方案编制过程中常遇到港口、变电站等有特殊行业规定的项目以及小规模点状项目，因主体设计的特殊要求或征地限制，使得项目建设区可绿化面积较小，林草覆盖率难以达到国标要求。有些编制单位直接在目标制定环节按预期可实现的指标篡改林草覆盖率目标值，而后在效益分析中实现“人为”达标。笔者认为，随意调整防治目标一方面动摇了国标的严肃性，另一方面实际架空了后面的水土保持效益分析，使得效益分析对防治措施体系的反馈验证形同虚设。若遇特殊情况植被覆盖率难以达标，而水土保持方案已对项目建设区实施了最大程度的治理和植被恢复，此时立足客观实际并结合行业相关绿化指标要求，对林草植被覆盖率指标不达标的原因进行分析说明即可。

3 主体工程水土保持分析与评价的客观性

主体工程水土保持分析与评价需对照相关规程规范，分析工程是否涉及水土保持限制性因素，并从水土保持角度论证主体设计的合理性。目前，有些水土保持方案只是形式化地逐条对照规范中的相关条款便得出无限制条件的结论，而没有针对性地深入分析论证;有的方案纯粹迎合主体工程设计结论，将水土流失影响严重的主体工程方案附和为推荐方案，导致水土保持方案未能对主体设计起到应有的控制与约束作用。

水土保持方案中，评价是基础，设计是主体，两者相辅相成、不可或缺。水土保持方案不是主体设计的“补丁”，应严格按照水土保持法和相关规程规范，对建设项目是否涉及水土保持制约性因素进行分析评估，分析项目建设和生产可能产生的水土流失影响，并结合新水土保持法第十八条、第二十一条、第二十四条以及第三十八条等提出的水土保持新理念，修正主体工程选址、布局、设计及施工组织等［2］。对于不符合水土保持要求的，应明确修改意见，必要时可对局部方案提出否决意见或要求替代方案，切实做到保护优先。

4 水土流失量类比预测的科学性

根据规范及水土保持方案技术审查要点，建设项目大多采用类比法预测水土流失量，类比工程的相似性、可比性和代表性，以及类比工程监测成果的边界条件是类比预测是否准确应用的关键因素。考虑到参与类比的因子如地形地貌、气象特征、植被、土壤、扰动地表物质组成及形态、侵蚀类型、背景侵蚀模数等水土流失因子较多，目前多数类比预测分析根据相似性确定类比工程后，列表分析主要水土流失因子，对单一影响因子进行简单数据对比，而耦合互拟的数据链条及相关影响规律未有效建立起来。

针对目前类比法预测水土流失量中存在的问题，笔者认为，现阶段应加强对建设项目水土流失规律和相关参数的调查和试验研究，尤其是区域水土流失规律数学模型的建立，严格落实水土保持监测制度和创新机制，强化区域监测成果数据库建设和有效运行，推进水土流失监测和研究成果共享，为类似工程的水土流失预测和防治提供较可信的参考依据。

5 地表土剥离的强制性

新水土保持法第三十八条规定：“对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用”。表土是一种宝贵的资源，剥离、保存和利用表土，可促进土地资源可持续利用。但是，有些方案按绿化覆土量或者建基面需要来确定剥离表土量，导致大量表土未剥离而损失。笔者认为，方案编制中应严格贯彻地表土剥离及保护制度，注重对项目区表土分布及土层厚度的调查，坚持现有条件下可剥离的表土一律剥离。剥离表土若满足自身利用后仍有多余，可提供给其他工程利用或者协商当地老百姓助其改良土地;同时，水行政主管部门可牵头建立地表土资源信息发布制度或者促成成立表层土收储机构，促进表土保护制度的落实。

6 土石方平衡的主动性和合理性

落实好土石方平衡是减少扰动和破坏，减轻生产建设项目水土流失的一项重要工作。土石方平衡主要应遵循以下两个原则：

(1)土石方综合利用原则［2］。新水土保持法第二十八条以及相关技术规范均明确了土石方综合利用的要求。方案编制中，应首先转变以往完全按照主体工程设计土石方量进行平衡调运的做法，立足于土石方综合利用的要求，对相关分项工程的施工进度提出调整建议和衔接对策，以促进土石方的综合利用;同时，除工程自身利用外，还应考虑周边其他可衔接工程的利用，真正实现由被动平衡到主动利用的提升。在此前提下，再综合考虑项目设计、交通条件、运距、回填利用率、剥采比、虚实转换系数等因素，合理确定取土(石)量、弃土(石)量和开采、堆弃地点等。

(2)最不利弃渣原则。受勘察范围以及设计深度等因素影响，可行性研究阶段一般难以全面掌握工程区土石方材质，引起实际建设过程中弃渣量大增。若设计阶段弃渣规划总量考虑不足，则会导致建设过程中无法及时增加弃渣有效堆置，从而出现乱弃渣的现象。新水土保持法第五十五条明确要求弃渣堆置在方案确定的专门存放地，同时第五十三条规定方案实施过程中的重大水土保持措施变更需经原审批机关批准。因此，方案中的土石方平衡切忌理想化，宜在满足土石方平衡合理性和可行性的前提下，按照最不利弃渣原则估算弃渣，避免因设计规划阶段准备不足引起项目实施过程中随意弃渣或者增加重大变更报批等手续。

7 植物措施配置的适宜性

林草植被在削弱降水击溅、固土和涵养水源等方面具有难以替代的作用，生态效益良好，是建设项目防治水土流失的重要手段。因此，植物措施中林草的科学配置就非常重要。植物措施设计须坚持因地制宜，综合考虑生态系统的空间结构、物种结构、营养结构、演替规律等，从充分利用光、热、水、土资源，提高物质和能量利用率，恢复物种多样性等角度出发，重视对植物生长限制因子的调查，尽量避免树、草种对资源的直接竞争。在生态系统恢复的物种选择及配置时，宜以乡土树草种为主，在空间结构上讲求乔、灌、草结合，在物种选择上重视多样化，在配置中兼顾景观效果和抚育管理方便等要求。一方面要充分考虑植物措施设计的立地条件，加强混交造林设计中主要树种与伴生树种之间关系的确定，以及造林密度对生长量的影响分析;在乔、灌、草结合的立体结构配置中，应避免物种单一、易退化等问题;同时还应从绿化的功能区和行业特点等角度，结合空气净化、防污、防辐射、防火、环境美化等功能性需求进行树种选择和配置方式研究，避免千篇一律地选择当地树种。

8 防治措施的经济合理性

方案编制设计中不应忽视防治措施体系的经济合理性，但部分方案为避免措施遗漏，凡是能上的措施皆列入，导致很多措施未充分考虑防护时间、对象特点、时序衔接及施工条件等因素，从而导致设计阶段措施投资过大。考虑到生产建设项目水土保持涉及范围广，各因素间关系错综复杂，为确保水土保持效益，方案编制应遵循因地制宜、突出重点、注重效益等方针要求，坚持因害设防，通过强化对措施体系构建和防治措施布设进行方案比选，以确定效益最佳的防治方案［3］。同时，水土保持工程作为工程建设的重要组成部分，不仅要从水土保持角度提出主体设计优化的建议，而且自身也应进行防治方案的经济比选，在保证生态效益的前提下兼顾好经济效益［4］。

9 投资估算的准确性

(1)弃渣外运费。土石方的综合利用是新水土保持法明确倡导的，但工程弃渣外运利用常因运距较远而产生不菲的费用，部分方案将此项费用全部计列为水土保持投资。实际上，大部分项目弃渣外运费远超过了在项目区或周边设置渣场集中处置的费用，弃渣外用的主导功能已不完全是防护弃渣的水土流失，一定程度上还以解决其他项目料源为目的;弃渣外运利用虽解决了水土流失防治问题，但倘若不通过该方式处置弃渣，也可就近设置渣场集中处置，且就近设渣场堆置可能更经济。因此，应从资源利用的角度，结合弃渣外运费用的实际分担及计量方式等确定弃渣外运费，不应完全将之列入水土流失防治费。

(2)临时占地费。工程施工期的临时设施一般为临时占地，有些是主体设计已考虑的，有些是水土保持方案新增的。由于可行性研究阶段大多数项目的主体设计并未明确临时设施的布设情况，所以很多水土保持方案简单地认为主体设计未考虑临时设施，从而将所有的临时设施作为方案新增占地考虑。事实上，可行性研究主体设计虽未明确施工临时占地的具体位置、面积等，但在临时设施费和施工辅助费等相关经济指标里已考虑了一定的施工临时占地费。盲目估算施工临时设施占地或者直接将全部临时占地费列入方案新增投资显然造成了临时占地费的“虚胖”。

受设计深度以及方案编制人员对主体工程了解程度等的限制，临时占地的估算应在与主体设计单位充分沟通的基础上，结合工程施工和水土流失防治需要合理确定。若临时占地在主体设计时已考虑，方案中应避免重复计列该部分费用。对于方案新增的临时占地，若为耕地和园地，则应考虑附着物和青苗补偿费、占用土地使用费、土地复垦费和耕(园)地恢复期补助费等;若为林地，则应考虑林木补偿费、林地使用费和森林植被恢复费;若为草地等其他土地，后期需恢复植被的，则应在新增水土保持投资中计列场地平整及覆土等相关费用。

10 结语

水土保持方案作为建设项目水土流失防治的技术文件，是防治水土流失和监督执法的重要依据，保证前期水土保持方案的编制质量是把水土保持方案落到实处的前提。水土保持方案编制机构和人员应加强沟通学习，勤于思考，特别是重视与主体设计的衔接，坚持原则，尊重规律，立足实际，这样才能不断规范水土保持方案编制，促进生产建设项目水土流失防治。

［1］郑福然.云南省生产建设项目水土保持方案编制存在的问题及建议［J］.中国水土保持，2011(3)：33.

［2］姜德文.生产建设项目水土流失防治十大新理念［J］.中国水土保持，2011(7)：3 －6.

［3］赵仙海.开发建设项目水土保持方案编制中的问题与建议［J］.山西水土保持科技，2009(1)：24 －25.

［4］刘聪，程留艳，程永源.开发建设项目水土保持方案编制的若干思考［J］.河南水利与南水北调，2010(9)：130 －131.