政府引导 社会参与 共建和谐生态新宁夏

王立斌，张亚峰，张志科，窦满库

(1.宁夏回族自治区水利厅水土保持局，宁夏 银川 750001;2.彭阳县水务局，宁夏彭阳 756500)

宁夏地处黄河上游下段，东、北、西三面被毛乌素沙漠、乌兰布和沙漠和腾格里沙漠包围，南部与黄土高原相连，是全国水土流失最严重的省区之一。全区水土流失面积3.68万km2，占全区总面积的71.1%，因水土流失每年输入黄河泥沙约1亿t。水土流失所致的土地沙化一直是宁夏的头号生态环境问题，也是造成宁夏区域经济落后、群众生活贫困的主要原因。近年来，在水利部的全力支持下，在自治区党委、政府的高度重视和坚强领导下，全区以构建西部生态安全屏障为总揽，紧抓国家加大生态建设的有利时机，全面践行新时期治水思路，不断创新水保发展理念，转变治理思路，拓展水保建设内容，夯实生态建设基础，着力提高水保对社会经济发展的基础保障能力。通过不懈努力，全区水土保持生态建设取得了突破性进展，“十一五”期间，先后启动实施了黄河水土保持生态工程、黄土高原淤地坝试点工程、农业综合开发水土保持等大型综合治理项目，治理水土流失面积5 240 km2，开展淤地坝系建设12条，建设淤地坝245座，新增旱作基本农田7.73万 hm2，完成各类造林19.8万hm2、人工种草9.67万hm2，新增草原围栏及补播补种15.53万hm2，累计完成的各种治理措施每年减少入黄泥沙4 000万t左右。全区森林覆盖率从2005年的8.4%提高到现在的11.4%，呈现出“南治理、中修复、北监督、局部重点保护”的水保新格局。在多年的实践中，不断总结“政府主导、水保搭台、部门协作、公众参与”的联动机制，努力实现多元化投资、多部门配合、社会广泛参与、发挥综合效益的社会化水土保持生态建设格局，为宁夏的生态安全、扶贫攻坚和经济社会可持续发展提供了基础保障。

1 坚持行政推动，全面落实防治责任

近年来，自治区各级党委、政府坚持把水土保持生态建设作为强基础、惠民生、谋长远的民生工程，常抓不懈，自治区政府与各县人民政府签订了水土保持目标责任书，确保全区每年完成水土流失治理面积1 000 km2;充分发挥自治区水土保持委员会的作用，协调各成员单位积极投身水土保持生态建设，2003年全区实行封山禁牧，加上退耕还林还草、国债水土保持专项资金、农业综合开发水土保持资金等水土保持生态建设项目的实施，通过近10年的努力，全区水土流失恶化趋势得到有效控制，特别是中部干旱带生态环境明显改善。彭阳县自建县以来，历届县委、县政府为了确保水保生态建设健康、有序、高效发展，始终坚持“生态立县”的方针，一任接着一任干，一代接着一代干，一张蓝图绘到底，立足于改土治水、改善生产生活条件，把治理水土流失列为各级组织和领导干部工作考核的重要内容，并明确党政一把手亲自抓，分管领导具体抓，实行县级领导包乡、部门包村、乡镇干部包点的目标责任制，县、乡、村逐级签订责任书，把每年的治理任务分解到乡、到村，落实到户、到人，并定期督查，形成了一级抓一级，层层抓落实的良好局面。

2 坚持水保搭台、政府主导、部门协作

水保生态建设是一项系统工程，涉及农业、林业、水利、畜牧、国土、交通、宣传教育等方方面面，单靠水土保持部门很难完成，需要统筹各方面力量系统推进。在水土保持生态建设中，各县水保部门负责科学规划，主要职责是给政府当好参谋，实施则主要依靠县委、县政府统筹各部门形成的强大生态建设合力。实施过程中，坚持“集中资金，统一计划，统一标准，渠道不乱，各负其责，各尽其力，各投其资，责任不变，各交其账，各记其功”的建设原则，确保治理成效。在彭阳县南山流域治理中，水保部门统一规划，先期实施整地造林、机修农田、渠系等配套工程项目，投入资金500万元。在水保部门搭建的平台上，政府统筹整合各个部门参与建设，投入资金超过3 000万元，形成了“规划引导、政府主导、水保搭台、部门唱戏、全民参与”建设生态、发展产业的局面。西吉县农业综合开发水土保持项目郎岔坡改梯项目区，由县政府统一部署安排，水土保持部门负责坡耕地改造，农业部门负责新修梯田“秋覆膜”保墒工程建设，实现了当年新修梯田当年种植当年增产，确保了当地农民群众的根本利益，增强了群众对坡改梯等水保工程的认识，极大地提高了群众参与水土保持生态建设的积极性。

3 坚持公众参与，形成水保治理合力

水土流失综合治理是以生态效益为主的一项长期、艰苦的伟大事业，光靠政府的投入是不够的，需要全社会的共同参与。宁夏各级水利水保部门充分发挥舆论的导向作用，通过多层次、多形式的宣传，让干群树立起守土有责的意识、人与自然和谐共处的意识，保持水土就是保护自己的生存环境、财富和未来，从而统一了思想，为治理工作全面推进奠定了坚实基础。

一是群众积极投工投劳参与水土保持生态建设。近年来，我区先后开展实施了国债水土保持、黄河水土保持生态工程、黄土高原淤地坝试点工程、农业综合开发水土保持、退耕还林还草等大型水土保持生态建设项目。项目建设中，在当地政府及有关部门的组织下，当地干部群众积极投身于工程建设当中，参与荒山造林整地、梯田人工扶埂、打坝人工修坡、生产道路和小型水利水保工程建设等，全区群众每年投工投劳150多万工日，投劳折资近1亿元。长期以来，彭阳的群众积极投身于水土流失治理之中，治理规模由过去的以户为单位，发展到以村为单位、小规模会战，再到近年来两三个村，甚至七八个村联合数千人参加的大规模会战。

二是项目带动，群众投入，开发治理。依托水土保持示范区、示范点等项目，因势利导，示范带动，帮助群众转变农业生产方式，调整农业产业结构，发展特色优势产业，促进增产增收。积极鼓励群众开发治理，坚持“谁治理，谁经营，谁受益”的原则，对水保工程明晰所有权、转让使用权、搞活经营权、放开建设权，以改善生态为目标，放手发动群众参与水土保持，建立良性循环机制。制定优惠政策，鼓励支持大户承包治理，培育发展股份合作治理，充分调动广大农民群众治理水土流失、开发水土资源的积极性。彭阳县城阳乡城沟村南山流域经果林示范户杨万珍，二十年如一日，依靠党和政府的好政策，以自己坚强的毅力和勤劳的双手，把承包的荒山开垦成了片片果园，取得了明显的经济效益。在杨万珍的带动下，村里及周边越来越多的村民变身果农，走上了规模种植、脱贫致富的道路。村子所在的南山流域，通过在山下(川台地)建日光温室发展蔬菜产业，提高产出率，调剂土地集中安置山上群众，将1 670 hm2山坡地退耕还林发展林果业，既保护了生态，又发展了产业。现在南山流域家家有果园，每年全村纯果品收入超过25万元。西吉县聂家河小流域群众利用政府扶持与自己筹措相结合的方式，采用“库坝窖池联用”模式，发展山地经果林、台地高效节水灌溉农业，引进优质牧草大力发展畜牧业，提高了收入。目前在宁南山区建成的淤地坝中，有近100座以承包形式进行开发利用，搞水产养殖、休闲垂钓或发展高效农业和林果业，充分发挥淤地坝前期蓄水效益，既增强了群众参与水土保持生态建设的积极性，提高了收入，也实现了“以坝养坝”。

三是群众参与项目监督管理，确保项目实施效果。目前我区实施的农业综合开发水土保持等项目从规划、设计到施工，均实行了公示制，让群众明白项目建设情况，自觉接受群众监督，确保工程建设质量和工程效益的发挥。

四是企业参与投资水土保持生态建设，实现生态与经济双赢。近年来，自治区各级水利水保部门加大对各类生产建设活动的监督检查，全面落实水土保持方案“三同时”制度，尽量控制和减少“边治理，边破坏”现象的发生，已涌现出了枣泉煤矿、宁东供水、马莲台电厂等一批水土保持示范工程，实现了生态改善、经济发展共赢。再就是一些企业积极主动投入到水土保持生态建设与经济开发当中，如美利纸业集团公司为解决原材料来源，通过企业投资与贷款相结合等措施，利用沙荒地及山地营造造纸用材林基地，目前共营造用材林1.2万hm2，同时配套建设了各类水利设施及生产道路。

4 结语

近年来，宁夏水土保持生态建设在政府扶持、群众投工、市场参与的多元化投资与公众参与模式中进行了一定的探索和实践，但还存在一定的问题，如政策不够完善、技术服务及监督管理工作力度不够等。基于此，我们认为：一是国家应依照实际情况，出台政策，加大水土保持项目中央投资比例和调整人工单价，逐步将水土保持项目纳入国家基建项目，确保农民按照市场规律参与水土保持生态建设。目前，市场人工单价比水土保持定额单价高出许多，组织农民投工投劳的难度越来越大。二是应出台具体的扶持政策，鼓励企业和大户参与水土保持生态建设。三是出台相关政策落实工程管护责任，确保已建工程长期发挥效益。