摩尔多瓦艾滋病防治督导与评估体系分析与启示

◆李 玮 胡 志秦 侠

随着艾滋病在全球的肆虐和蔓延，世界上很多国家都参与到抗击艾滋病的斗争中，而督导评估则成为艾滋病防治工作的重要环节。我国已于2007年和2008年分别出台了《中国艾滋病防治督导与评估框架(试行)》［1］和配 套 的《中 国 艾 滋 病防治督导与评估框架使用手册(试用)》［2］，标志着我国艾滋病防治督导与评估工作已全面展开。但在实施过程中也遇到一些问题，需要不断完善。

本文对摩尔多瓦共和国艾滋病防治督导与评估体系建设的经验与不足进行分析，以便为我国艾滋病防治督导与评估工作发展提供借鉴和启示。

1 摩尔多瓦艾滋病防治概况

摩尔多瓦是位于东南欧北部的一个内陆国家，面积为3．38万平方公里，人口约356 万(2008 年)［3］。

据世界卫生组织报道，欧洲是世界上艾滋病感染病例增长速度最高、艾滋病毒扩散最快的地区之一，摩尔多瓦位居该地区第二［4］。摩尔多瓦自1987年发现首例艾滋病感染者以来，截至2009年，15岁以上成年人的艾滋病感染率为0．42%，预计到2015年将增加到0．5%。2009年，15～24岁孕产妇艾滋病感染率为0．29%，男男性行为感染率为 4．8%［5］。

2000年，摩尔多瓦卫生部通过了全国预防和消除艾滋病与性病的5年计划，大大加强了政府在全民预防艾滋病及其它性传播疾病中的责任和作用［6］。与此同时，摩尔多瓦卫生部在全球基金、世界银行和联合国艾滋病规划署的协助下，建立了艾滋病防治督导与评估体系，成立了专门的督导评估部门［5］，并制定了2006～2010年预防和控制艾滋病和性病国家方案［7］。

2 摩尔多瓦艾滋病防治督导与评估系统

2008年4月，联合国艾滋病规划署出版了《国家艾滋病防治督导与评估系统的组织框架》［8］，明确了国家艾滋病防治督导与评估系统需要满足的12大要素。我们以此为基础，对摩尔多瓦的艾滋病防治督导与评估体系建设进行分析与研究。

2．1 组织结构

在国家层面，由艾滋病防治协调委员会(National Coordination Council，NCC) 负 责 督 导 评 估 工作［9］。主要分为2块:政策分析部门，隶属于卫生部;督导评估部门，隶属于国家卫生管理中心，负责对艾滋病、结核病进行督导评估和药品的管理。协调委员会制定了督导与评估的工作框架，并在框架下建立了多级督导与评估技术工作组［7］。在次国家层面，主要负责协调地方机构执行国家行动方案。成员都是义务兼职，投入督导评估的能力和积极性有限。在具体提供服务的部门层面，督导与评估工作主要依靠初级卫生保健人员来完成。

2．2 人员能力

能力建设是针对现有人员能力的缺口和需要开展的［9］。艾滋病防治协调委员会设置了可测量的绩效目标，规范了评定结果以及达到结果的方法。建立了监督指导机制，监督各层次数据的收集、统计工作。在培训和再教育过程中，部门间沟通充分，避免了重复培训造成的资源浪费。技术工作组同时调整工作组的人员结构，以保证工作组的技术力量。

2．3 体系中规划、协调及管理工作的合作关系

在艾滋病防治协调委员会中，有一个工作组是专门为艾滋病、性病和肺结核的督导评估工作服务的，另外一个工作组负责监督［9］。但督导评估工作组和监督工作组的工作界限不明确，成员也有重复。现有体系中的合作单位仅限于国家层次的组织和机构，摩尔多瓦计划重新评定成员资格。民间团体代表、除卫生部门外的行政部门代表都应参与到体系中来，召开会议时也邀请非体系成员的相关组织前来参加。

2．4 多部门工作计划

摩尔多瓦2006－2010年的国家督导与评估计划，是以全球基金第六轮拨款为基础，基于国家行动方案(NAP)制定的［9］。该计划对各个指标的数据来源、测量方法和收集频率都作了明确的规定，保证了数据的可比性。但在数据的使用和传播方面以及实际操作方面还很薄弱。该计划主要是由督导与评估技术工作组制定的，在制定之初虽广泛征求意见，但只有索罗斯基金会参与了计划的制定。

2．5 有预算的年度工作计划

国家艾滋病防治督导与评估计划需要成本预算计划，包括重点活动、角色分配和各协作部门的责任以及时间表和预算［9］。目前，摩尔多瓦没有一个有预算的年度工作计划，而是以全球基金的第六轮拨款工作计划作为替代的。摩尔多瓦政府只划拨了总艾滋病项目经费的2%～4%用于督导评估计划。督导评估费用大约只占国家行动方案总费用的4%。因此，全球基金为督导评估体系在摩尔多瓦的运行和实施发挥了重要的作用，补充了国家预算的不足。而为了保证督导评估计划的实施，技术工作组正在考虑建立一个单独的计划。即通过建立一个时间明确的工作计划，包括明确的成本指标、资金缺口、领导层的组织机构和责任，来核算督导评估计划的成本。

2．6 艾滋病防治督导与评估的倡导、交流

在国家层面上，艾滋病防治督导与评估工作的宣传、数据的公布与共享都得到了保证。但在更低层面的工作报告中，涉及到传播和倡导督导评估工作的部分很少，可获得的数据也很少［9］。而且数据的交流也不通畅。这主要是受到硬件设施的制约，从而导致交流过程中的重叠和遗漏。督导与评估系统产生的数据都可以在互联网上分享和应用，但在政策应用方面极其有限，特别是对卫生部门而言。

2．7 常规的艾滋病项目督导

普通人群的监测、青少年的监测、高危人群的监测、艾滋病自愿咨询检测(VCT)、艾滋病病毒感染者和患者的管理、社会支持和艾滋病防治的督导评估7个项目被选入摩尔多瓦常规的艾滋病项目督导系统［9］。其中 VCT、艾滋病感染者和患者随访的监测系统设计合理、操作方便。但对普通人群和青少年干预，以及在社会支持方面，都还缺乏规范的日常监督机制。

国家流行病学监测标准、艾滋病病例报告机制、艾滋病病毒感染者和患者管理条例、自愿咨询检测报告制度以及由卫生部门制定的艾滋病病毒和性病传播感染病例统计报告，都可以为项目监测提供方法。但在其它方面监测方法还不能统一，民间组织数据收集没有相关指南，还有待规范。

同时，项目监测的报告大部分为纸质，电子版的报告只有在次国家(地区)层次提交审核时使用。国家艾滋病中心实地监督考察时，会对数据的质量进行检查与反馈，但无法确保数据的保密性。

2．8 调查和监测

2008年，摩尔多瓦首次对全国工作场所进行调查［9］，但还没有相关的政策和法规以形成调查的周期性。调查中涉及的流行病监测标准是参照国际标准构建的，调查涉及的问卷和调查表没有通过委员会的审核。

规范性的全国调查难以开展，一方面是没有充足的资金保障，地方政府、公共机关以及民间组织也没有积极参与的态度;另一方面，实际调查的经验还不丰富，工作开展较为困难。

2．9 国家与基层的艾滋病防治数据库

摩尔多瓦目前还没有一个完善的国家数据库［9］，当前使用的数据库主要记录的是艾滋病和性病传播疾病个案、治疗随访数据和孕妇艾滋病病毒感染个案。而其它项目的相关数据都是由各合作单位输入的，由于方法不一致，数据的代表性和完整性较差，部门的定期报告和民间组织的定期报告机制也不完善。

2．10 支持性监督与数据核查

在保证数据的质量方面，还缺乏有效的监管机制。不同来源的数据具有不稳定性且没有经过权威的校正［9］。摩尔多瓦已经制定数据审核规范，但并不是专门针对艾滋病防治督导与评估计划的，需要将数据保证质量纳入国家督导与评估系统。

2．11 艾滋病的评估及研究

摩尔多瓦督导与评估技术工作组负责艾滋病的评估及研究工作，但开展的工作较少。部分评估列入艾滋病性病国家项目计划，其它相关研究正在由科研机构实施［9］。

2．12 数据的公布及利用

摩尔多瓦数据公布与利用开展得较好，保证了数据的可用性。但各合作单位提供的数据没有经过统一评估，有些数据没有备注和解释，引用者会产生一定的误差。目前，大部分的数据传播是通过电子邮件或者在线传送的方式共享的，网络连接能力和覆盖范围也限制了数据的获得。

3 启示

3．1 加强组织机构建设，保证督导与评估工作的有效性

目前，我国还没有建立专门的艾滋病防治督导评估机构，只在国艾办下设了计划督导部，并有专人负责全国性的计划与督导工作，省级以下没有专门的督导评估机构。因此，可以借鉴摩尔多瓦的做法，利用现有的机构，增加督导评估功能，组成督导与评估工作组，专门承担艾滋病防治督导与评估工作。督导与评估工作组可以设立在各级艾防办内，并配备专职工作人员，每名工作人员都有明确的职责和任务，有一定的经费预算。同时，将督导评估的工作列入部门的绩效考评，将督导评估工作常态化、有序化，形成有组织有管理的机构体系，为督导评估工作的有效开展打好基础。

3．2 完善多部门工作计划，保证督导与评估工作的全面性

目前，在国艾办的组织协调下，经常不定期的召开有关督导评估会议，邀请相关部门和一些国际组织参与。根据我国的国情，要想更多的部门合作，除了要放宽各利益相关者的参与权限，提倡联合督导外，还应强化政府的作用，发挥行政主导力量，督促各利益相关者参与其中。多部门工作计划要与国家督导评估计划相一致，并根据联合督导的作用和目的制定明确的督导目标，并使用统一数据收集方法，保证数据的可比性。同时，各部门还可以针对具体的目标人群和干预措施添加附加指标，以确保得到的数据较准确，保证督导与评估工作的全面性。

3．3 经费专项管理与计划使用，保证督导与评估工作的稳定性

专项经费对艾滋病防治的督导与评估工作的质量有着至关重要的影响。摩尔多瓦目前还没有制定有预算的国家艾滋病防治督导与评估年度工作计划，而是以全球基金的第六轮拨款工作计划作为替代。这对该国督导评估工作的可持续性带来了很大挑战。

我国也存在类似的问题。我国国家级平均督导经费比例低于5%。其中中长期规划的督导评估经费比例只有2%左右，督导经费明显不足［10］。在这种情况下，除了加大国家对督导评估经费的投入，根据全年的预算来制定督导评估年度工作计划就显得十分必要。必须对督导评估经费进行专项管理，制定经费使用计划，确定工作重点、主要活动、负责机构和活动成本。同时鼓励利益相关者利用本部门的常规活动完成相关的督导评估任务，促进多部门、非政府组织和民间组织的合作，提高工作的主动性，使督导评估工作稳定有序开展。

3．4 加强数据的核查和管理，保证督导与评估工作的可持续性

与摩尔多瓦一样，目前我国督导评估的数据信息也缺乏集中管理，需要建立国家督导评估数据库。该数据库需要各级实施或者资助艾滋病防治活动的利益相关者共同参与，分为国家级、省级和县级3个层次。各个层次由专人负责数据的整理、录入、质控和定期上报;并允许省级和县级数据库根据实际工作添加附加指标。但要有明确的数据收集细则，以保证数据质量。同时，国家要完善数据的分析和发布计划，使督导评估的结果能及时为政策制定者所用，保证艾滋病防治工作和督导评估工作的可持续发展。

［1］ 国务院防治艾滋病工作委员会办公室．中国艾滋病防治督导与评估框架(试行)［Z］．2007 －06 －01．

［2］ 韩孟杰，胡 志．中国艾滋病防治督导与评估框架使用手册(试用)［Z］．2008．

［3］ 百度百科．摩尔多瓦［EB/OL］．http://baike．baidu．com/view/126197．htm，2011 －10－01．

［4］ 大众网．世卫组织称艾滋病毒在东欧地区扩散最快［EB/OL］．．http://www．dzwww．com/rollnews/guoji/201007/t20100722_6387738．htm，2010－07－22．

［5］ UNGASS ．Declaration of Commitment of the United Nations General Assembly Special Session on HIV/AIDS［R］．Republic of Moldova:National Coordination Council，2010．

［6］ 中国药网．摩尔多瓦制定全国预防艾滋病 5 年计划［EB/OL］．http://www．chinapharm．com．cn/html/xxhc/20000831135627．htm，2000－09－01．

［7］ UNGASS ．Declaration of Commitment of the United Nations General Assembly Special Session on HIV/AIDS［R］．Republic of Moldova:National Coordination Council，2008．

［8］ 联合国艾滋病规划署．MERG艾滋病防治督导与评估系统评价工具指南［R］．日内瓦:联合国艾滋病规划署，2009．

［9］ASSESSMENT REPORT:HIV/AIDSM＆ESYSTEM［R］．National Coordination Council for HIV/AIDS ＆ TB of the Republic ofMoldova，2008．

［10］ 李洁雪，胡 志，秦 侠．对建立我国艾滋病防治督导与评估体系的思考［J］．医学与哲学:人文社会医学版，2006，27(11):24 －25．