地方政府投资流程管理研究——以湖北省为例

华中科技大学文华学院 李俊 赵春艳 武汉理工大学 肖德云

地方政府投资流程管理研究
——以湖北省为例

华中科技大学文华学院 李俊 赵春艳 武汉理工大学 肖德云

改革开放以来，作为拉动经济增长的三驾马车之一，投资在中国特色的社会主义市场经济中发挥的作用越来越大。我国固定资产投资对经济增长的贡献非常大，固定资产投资占国内生产总值GDP的比重约从1978年的30%上升至2010年的70%，不仅高于发达国家15%-20%的水平，而且高于发展中国家20%-30%的水平。《国务院关于投资体制改革的决定》（国发［2004］20号，以下简称为《决定》）指出，政府投资是使用政府性资金进行的固定资产投资活动，是政府通过对具有自然垄断特征、外部效应大、产业关联度高、具有示范和诱导作用的基础产业、公共设施、以及战略性产业进行投资，实现经济结构的调整和经济的健康快速发展。政府性资金主要由四部分组成，包括财政预算内投资资金（含国债等专项资金）；各类专项建设基金；国家主权外债资金；其他政府性资金。结合固定资产投资的四大类：国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹和其他资金，可知国家预算内资金全部属于政府性资金。国内贷款中的“国家专项贷款、地方财政专项资金安排的贷款”也属于政府性资金。利用外资中的“统借统还”也属于政府性资金。因此，政府投资是固定资产投资的重要组成部分。

一、湖北省政府投资构成与流程管理制度

（一）湖北省政府投资构成 湖北省发改委管理的政府性投资主要由三部分构成：一是国家级的投资建设款，由国家发展改革委员会分解到湖北省的国债和中央预算内投资。受2008年以美国为首的国际金融危机的影响，国家近三年来加大力度实施积极的财政政策。2008-2010年分解到湖北省的中央预算内固定资产投资额累计约为150亿元，接近中央预算内投资额的1/20。二是省级预算内基本建设投资，主要是指湖北省预算内固定资产投资。随着中部崛起战略的实施以及武汉城市圈“两型社会”的发展，湖北省预算内固定资产投资的规模不断增长。由图1可知，湖北省预算内固定资产投资从2008年开始以快速直线式的速度增长，从2008年的12亿元增加到2011年的22亿元，增幅达到83.3%。但是与其他省份相比，在全国居中下等水平。三是省级财政专项建设资金，主要是为支持全省先进制造业、高技术产业、现代服务业及节能减排等领域建设，每年安排的一批省级财政专项建设资金，由湖北省发改委负责，会同省财政厅组织实施。例如，湖北省政府于2008年03月发布了《湖北省节能中长期专项规划》和《湖北省节能“十一五”行动计划》作为节能减排方面专项的项目申请指南。从2008年起，湖北省政府共安排专项建设资金10项，总投资2.42亿元。

图1 2008-2012年湖北省预算内固定资产投资

（二）湖北省政府投资流程管理制度依据 结合《决定》，湖北省发改委研究并报请省政府印发了《湖北省人民政府关于贯彻国务院投资体制改革决定的意见》（鄂政发［2005］12号，以下简称《意见》）。《意见》就改革企业投资管理、规范政府投资行为、加强和改善投资宏观调控、加强和改进投资监督管理等方面作出了明确规定。随文印发了《政府核准的投资项目目录》、《湖北省企业投资项目核准暂行办法》、《湖北省企业投资项目备案暂行办法》等三个附件。随后致力于规范政府投资行为，不断地健全省级政府投资的有关规章制度，包括制定并送审了《湖北省政府投资项目管理条例》，发布了《关于进一步加强政府投资的大中型建设项目管理的通知》和《关于预算内固定资产投资项目选择及资金安排的原则程序和监管办法》，不仅明确了政府投资的大中型项目管理的各个环节的要求，也对省预算内投资项目安排及管理作出了明确规定。与此同时，研究起草了《省预算内固定资产投资补助和贷款贴息办法》、《省预算内固定资产投资项目公示试点办法》、《委托咨询评估管理暂行办法》、《湖北省政府投资项目后评价管理暂行办法》等文件，拟待完善成熟后逐步推行实施。各地级政府的相关主管部门也制定了相应的《政府投资项目管理办法》或《政府投资建设项目管理办法》，以规定政府投资计划编制的主要内容、基本流程、政府投资项目的确立条件和项目类型。

二、湖北省政府投资流程管理

（一）政府投资计划编制流程 湖北省政府投资项目编制是指湖北省发改委根据省政府的总体部署要求和政府投资资金来源情况，统筹编制政府投资计划，合理安排政府投资项目。其编制原则是参照《湖北省经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和年度计划以及专项规划要求，兼顾经济社会协调发展，兼顾全省突出问题和省本级问题的解决，确保本地区的重大工作部署和目标任务顺利实现。其编制内容包括：年度政府投资总额；续建、新建项目的名称、建设规模、项目总投资、建设周期、年度投资额和建设内容；投资补助、贴息的资金总量和拟安排项目；拟安排的政府投资项目前期费用以及其他应说明的情况。其编制方法是由下而上进行编制计划，编制程序主要分成四个步骤，详见图2。

图2 湖北省政府投资计划的编制流程

由图2可知，湖北省政府投资计划的第一步是企业提出申请。即欲申报政府投资项目的企业根据湖北省发改委每年发布的投资计划编制要求、原则、投向，向同级市、县（市）发展改革委提出申请。相关部门对项目建议书进行审批，对项目可行性研究报告进行审批以及对初步设计、编制项目总概算进行审批。从项目建议书到项目初步设计的批复的整个过程，与项目审批、核准、实施有关的部门各司其职、各负其责。第二步是由省级各行业主管部门编制项目年度建设资金需求计划，同时汇总到省发改委各专业处室。第三步是省发展改革委根据年度总规模按照当年投资的投资要求、原则和重点，以及“优先安排投产、收尾和竣工项目，其次安排续建项目，再考虑新开工项目”的程序进行综合平衡，编制年度省预算内固定资产年度投资计划草案，经委分管主任初审后报委主任办公会审定。最后报省政府、省委批准后送省人大会审通过后下达实施。

（二）政府投资项目实施流程 一是政府投资计划的批复与下达。按照国家规定由国务院或国家有关部门审批的项目的审批程序按照《国家发改委关于印发审批地方政府投资项目有关规定（暂行）的通知（［2005］1392号）》执行。非国家审批的政府投资计划项目的审批程序参考《湖北省政府投资项目管理条例》进行，一般而言，全部使用湖北省财政预算资金、纳入湖北省财政预算管理的专项建设资金或湖北省财政预算资金、纳入湖北省财政预算管理的专项建设资金占控股或主导地位的政府投资项目的审批比各市、州、县人民政府投资的项目的审批内容更多，审批流程也相对复杂。二是政府投资项目的实施程序。政府投资项目经过人大审批通过以后，一方面，属于经营性建设项目应实行项目法人责任制，即在批复可行性研究报告后，正式组建项目法人。项目法人按照《公司法》的规定设立，负责项目的筹划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值。另一方面，属于公益事业和非经营性基础设施项目，除有特殊要求经项目审批部门批准之外，应在批复可行性研究报告后，通过招标等方式择优确定专业化的建设管理机构作为项目建设单位，负责项目的建设实施。专业化建设管理机构的资质，由省发展计划行政主管部门认定。政府投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关设备材料的采购，达到规定规模标准的，应当按照《招标投标法》的规定进行招标，同时依法订立合同。在合同履行的过程中，实行工程监理制，以控制工程投资、工期和质量，以监督施工图设计严格按照批准的初步设计的规模、单项工程或单位工程内容、建设标准进行。工程完成以后，由项目审批部门会同有关部门组织竣工验收和依法办理产权登记。政府投资项目的实施程序详见图3。三是政府投资项目实施的控制环节。为了确保工程质量，政府投资项目的建设实行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制，并在初步设计、概算评审、招投标、政府采购、竣工决算、验收评审等重点环节进行严格的控制。四是政府投资项目资金筹集及拨付。《湖北省发展和改革委员会关于预算内固定资产投资项目选择及资金安排的原则、程序和监管办法》（鄂发改办［2004］897号）明确界定了湖北省各级政府投资项目的资金安排的程序。五是政府投资计划的调整。政府投资项目原则上必须严格按照设计进行建设，但在计划执行过程中，可能会涉及到项目调整和概算调整两个方面。前者是指对项目的年度投资计划进行调整但不需调整年度政府投资总额，由项目审批部门会同有关部门拟定调整方案，报人民政府批准。后者是指需要调整年度政府投资总额或增减建设项目，其调整流程相对比较复杂，先由同级人民政府制定调整方案，再提请人民代表大会常务委员会审议批准。

图3 政府投资项目的实施程序

综上所述，政府投资是固定资产投资的重要组成部分，它在中国特色的社会主义市场经济中发挥的作用越来越大。对于与政府投资相关的各大企业而言，应积极找到与国家所鼓励发展的战略性新兴产业等政策相符合的契合点，应熟知政府投资计划编制的内容和程序，积极有效地按照相关制度实施政府投资项目。与此同时，与项目审批、核准、实施有关的部门也应该各司其职、各负其责，以提升地方政府投资的流程管理效率，使得经营性政府投资项目的利润最大化以及公益事业和非经营性基础设施项目的正外部性效应最大化发展，最终实现社会福利最大化的目标。

［1］国家统计局：《中国统计年鉴2011》，中国统计出版社2011年版。

［2］高鸿业：《西方经济学（第五版）》，人民大学出版社2011年版。

［3］丁茂战、刘健：《我国政府投资治理制度改革研究》，中国经济出版社2006年版。

［4］李颖：《优化投资主体结构的财政政策研究》，《宏观经济研究》2011年第8期。

［5］刘元春、阎衍、段亚林：《稳增长控风险纠扭曲——2012年宏观经济形势分析与政策建议》，《宏观经济研究》2012年第1期。

［6］张卫国、任燕燕、花小安：《地方政府投资行为、地区性行政垄断与经济增长》，《经济研究》2011年第8期。

［本文系湖北省发展改革与委员会的政府决策咨询报告《“政府投资计划编制与监管”探析》的阶段性研究成果］

（编辑 代娟）